个税征收的“数目字管理”

　　尽管个税收入在国家财政收入中只占7%左右，但在所有税种中，它与公众个人利益联系得最紧密。

　　起征点只是对工薪阶层有意义，对那些逃税的高收入者意义不大。而这部分人的个人所得税征收，应当是《个人所得税法》修改后重点解决的问题。

　　且说《水浒传》中自称“镇关西”的郑屠，在渭州城成立了肉类加工公司，雇了十几名伙计。每到月底，他给伙计发放工资时，税务机关便扣除了这些伙计的个人所得税。而郑屠自己从来不给自己发工资，所有的盈余都投放到扩大再生产中去，到其他县城开设分公司。而自己养一妻二妾乃至招待渭州城官场的头面人物，所花的费用全部打入公司经营成本。因此几年来，除了公司所交的一些营业税外，郑屠这个老板未交一文钱的个人所得税。

　　当然，这只是笔者的假设，这假设甚至有些牵强。因为宋代没有个人所得税的名目，也没有现代公司制度。但今天老板不交个人所得税而雇员却按期交税的现象是否存在呢？如果我们把目光再放远一些。从古代开始，富人想方设法避税，而政府的税收通过各种方式转嫁到并不富裕的普通人身上的现象是否在历代存在过？税收除增加政府财政收入、维持政权运转的功能外，其另一个重要功能即缩小贫富差距、调整社会分配、维系起码的社会公平，为什么在许多朝代都失效呢？

　　当下正在进行的个人所得税改革引起了全社会的关注，这并不奇怪。尽管个税收入在国家财政收入中只占7%左右，但在所有税种中，它与公众个人利益联系得最紧密。在营业税、消费税、房地产税、车船税等等名目繁多的税种中，最能体现公民对政府所尽的义务，也由此最能彰显公民因纳税而拥有的种种政治权利。这个税是硬生生地从公民的合法收入中，扣除一部分给政府。个税比其他税种更能体现公民和政府之间的契约关系：我明明白白交税给你，承认你统治的合法性，那么意味着你有提供公共服务的责任。

　　对个税改革，舆论讨论集中在这几个问题：

　　此税实施的800元起征提高到1500元起征是否合适？

　　各地实行统一的起税标准是否合适？

　　以个人收入作为征税标准还是以家庭收入作为征税标准哪个更合适？

　　高收入者交纳的个人所得税所占份额偏低如何解决？

　　这些问题指向的几乎都是：个人所得税征收如何更能体现公平公正原则。尽管古代没有个人所得税这个税目，但如何实现征税公平则是个老话题了。

　　从秦朝实行郡县制开始，中国多数时代是中央集权。历朝历代税收的种类也不少，但最能体现朝廷权威和百姓义务的便是人头税和田赋，所谓“皇粮国税”主要指这两类。如唐代的“租庸调”制，完全以人丁为单元来征税和役使。男丁每年交粟2石，叫做“租”；每年服役20天，或每天以绢3尺（或布3.75尺）代役，叫做“庸”，也称“输庸代役”；每年交绢2丈，绵3两，或者交布2.4丈，麻3斤，叫做“调”。

　　以人丁为单元征税对政府而言，效率最高，操作最方便，但显然很容易违背社会公正，穷人和富人一样的征税标准，容易加剧社会矛盾。因为随着土地买卖和兼并的盛行，均田制遭到破坏，农民受田普遍不足。政府又不断加重赋税，致使许多农民破产逃亡，政府控制的纳税人数越来越少，财政收入减少。

　　随着“租庸调”制的破坏，公元780年，唐朝政府实行了“两税制”，两税制的核心是按土地和财产的多少征收地税和户税；商人在所在的州县纳税，税率为资产的三十分之一。按财产和土地征税比起按人丁征税，当然是一种重大的进步，更能体现社会公正。但是一直到清代康熙朝实行“摊丁入亩”，人头税才真正的废除。

　　拿明代这个典型的集权王朝来分析，朱元璋建立明朝后，最初治国的基本思想是轻徭薄赋，希望以最低的成本维持一个农业帝国的运转。但正如黄仁宇等研究明史的专家所指出的那样，明王朝设置一种理想的模式，来治理现实社会，往往差距甚远。如王朝初期，百姓以实物纳税，亲身去服役。对一个疆土广阔、人口众多、各地经济文化差别甚大的帝国来说，此种原始落后的税役方法在操作中，弊端层出不穷。比如说田赋的计算，同样一亩地，因土地的贫瘠肥沃程度，其产量的差异很大，在实际征税中很容易造成畸轻畸重。

　　实行以田亩为单元进行纳税，“摊丁入亩”是一大进步，因为在农业社会里，田地是主要财富。但这样的征税方法，是很难实行累进制的，黄仁宇先生就指出过：“三两亩的小户人家，本来就衣食不周，也要和大户人家有500亩以上同等税率付税”。而以实际财富作为纳税标准，是最科学的，以财富为依据，也便于实行累进制。财富越多，税率越高，以此来保障社会公平，防止贫富悬殊过大。

　　尤其在工商社会里，农业的税源几乎枯竭，大部分发达国家对农业采取了补贴，我国政府高层人士也提出对农业的反哺。现在我国大部分地区取消农业税，我的理解是延续上千年的“田赋”寿终正寝了。

　　农业税的取消，而个人所得税在国家财政收入中的重要性更为突出。个税完全是依据公民的实际收入，在中国几千年的税收史上，由人头税到田赋，由田赋到今天的所得税，可看出征税的文明进步。

　　但是，要使个税征收在调节贫富差距方面发挥真正作用而不流于形式，甚至“损不足而补有余”，最关键的是“数目字管理”，即对公民真实收入的掌握以及实际执法的严明。

　　明朝的开国君主，是以农业社会简朴、公平的理想来设置税收制度的，但是理想的税收从来没有实现过，在现实生活中，官宦子弟和富人想方设法避税，平民的税负则越来越重，其结果和制度设计者的初衷背道而驰，万历年间张居正实施“一条鞭法”也没能根本解决这些问题，最终导致政府财政破产，流民四起，王朝倾覆。

　　黄仁宇对明朝财税制度失效的根本原因，评价是：缺乏必要的数目字管理手段。

　　让话题再回到今天的个税改革。今天在个税征收中“数目字管理”的水平如何呢？

　　根据1980年通过，1993年、1999年两次修订的《个人所得税法》，下列各项个人所得，应纳个人所得税：

　　一、工资、薪金所得；

　　二、个体工商户的生产、经营所得；

　　三、对企事业单位的承包经营、承租经营所得；

　　四、劳务报酬所得；

　　五、稿酬所得；

　　六、特许权使用费所得；

　　七、利息、股息、红利所得；

　　八、财产租赁所得；

　　九、财产转让所得；

　　十、偶然所得；

　　十一、经国务院财政部门确定征税的其它所得。

　　且征税方式为累进制，因此从制度设计上来说，此法律符合中国实际也体现保障社会公平的立法目的。但是实施25年特别是1999年修订以来，其效果如何呢？

　　2004 年，中国个人所得税收入将近1800亿元，65%来源于工薪阶层，而真正高收入群体的纳税并不是很多。而“工资、薪金所得”仅仅是应纳所得税十一项之一，工薪阶层占总份额65%，给人感觉偏高，一些非工薪阶层的高收入者，偷逃的个税应当是个惊人的数字。难怪民间有一种论调：个人所得税法是管老实人的。如果老老实实纳税，交了也就交了。如果碰上胆子大的，不纳税并且有能力和机会避税，税务部门也没办法。

　　而在新加坡，占人口总数20%的富人交的个人所得税占政府所得税总数的93%，个税基本都是由富人承担。新加坡政府另对公民有各种补贴，其中占人口80%的人，补贴和交税平衡后，都有净入账。

　　如果中国的个税收入依然主要由工薪阶层承担，那么个税法的实施和其立法目的背道而驰，因为避税而未受到惩罚，将起到示范效应。用吴思先生分析明清两朝得出的结论来概括，就是“淘汰良民”机制，老老实实交税的“良民”因为感觉到不公平，也会想方设法逃税、避税，最终影响到整个个税的税源。

　　冯梦龙的《警世通言》中，有一篇小说《苏知县罗衫重合》，讲到一位进士及第、选为知县的苏云，赴任搭载商船。刚刚出仕的老实人苏知县不明白官场种种猫腻，自己的仆人苏胜偷偷地去要了船家几十两银子。其中缘由是：“原来坐船有个规矩，但是顺便回家，不论客货私货，都装载得满满的，却去揽一位官人乘坐，借其名号，免他一路税课，不要那官人的船钱，反出几十两银子送他，为孝顺之礼，谓之坐舱钱。”

　　可见一旦官宦人士可以凭借特权免税，小民便会想方设法地效仿，最终损害的是整个政府财政收入。

　　明代没能建立起有效的“数目字管理”，是和当时以农立国的社会制度分不开了，亦受限于落后的技术手段。

　　今天的中国，农业收入在国民收入中所占的比例很小，大部分税源来自工商业，对经济活动的监管手段也日益先进，仅仅以技术手段不够来解释未能有效地进行“数目字管理”，是理由不充分的。

　　如果在“数目字管理”方面解决了对税源的掌握，我以为多少钱起征不是最重要的问题。起征点只是对工薪阶层有意义，对那些逃税的高收入者意义不大。而这部分人的个人所得税征收，应当是《个人所得税法》修改后重点解决的问题。

　　现在一些地方，针对高收入阶层实行重点监控的手段，比如特别关照某些行业，如金融、保险、娱乐行业等等。这是舍本求末的方法，高收入和低收入是动态的，个税的征税对象是个人而非某行业。

　　我以为要真正解决“数目字管理”，关键是要建立健全的会计审计制度和财产申报制度。这两种制度的建立已超出技术层面，而牵涉到政治层面了。

　　如果这两种制度真正地确立，技术手段是不难解决的。在对个人的收入能有真实而全面的掌握前提下，严格地执行个人所得税法，“老实人吃亏”的问题可以迎刃而解。