政策解读：中央级经营性文化事业单位转制中资产和财务管理问题

　　2007年财政部颁布《财政部、中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署关于在文化体制改革中加强国有资产管理的通知》（财教[2007]213号）；2008年10月22日国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发[2008]114号）；2009年5月新闻出版总署印发《中央各部门各单位出版社转制工作基本规程》的通知；2009年7月7日财政部颁布《关于中央级经营性文化事业单位转制中资产和财务管理问题的通知》财教[2009]126号，这意味着，以出版行业先行的文化事业单位改制大幕，在此前三年左右的试点之后，已正式拉开。

　　而关于改革的时间表也非常之明确：2009年完成80家出版社转企改制的任务，2010年完成剩余68家出版社的转企改制任务，2010年12月基本结束中央各部门各单位148家出版社的转企改制工作。

　　一、文化事业单位的改制范围的界定

　　1、文艺表演团体；

　　2、文化、艺术、演出经纪企业；

　　3、从事新闻出版、广播影视和文化艺术展览的企业；

　　4、从事演出活动的剧场（院）、音乐厅等专业演出场所；

　　5、经国家文化行政主管部门许可设立的文物商店；

　　6、从事动画、漫画创作、出版和生产以及动画片制作、发行的企业；

　　7、从事广播电视（含付费和数字广播电视）节目制作、发行的企业，从事广播影视节目及电影出口贸易的企业；

　　8、从事电影（含数字电影）制作、洗印、发行、放映的企业；

　　9、从事付费广播电视频道经营、节目集成播出推广以及接入服务推广的企业；

　　10、从事广播电影电视有线、无线、卫星传输的企业；

　　11、从事移动电视、手机电视、网络电视、视频点播等视听节目业务的企业；

　　12、从事与文化艺术、广播影视、出版物相关的知识产权自主开发和转让的企业；从事着作权代理、贸易的企业；

　　13、经国家行政主管部门许可从事网络图书、网络报纸、网络期刊、网络音像制品、网络电子出版物、网络游戏软件、网络美术作品、网络视听产品开发和运营的企业；以互联网为手段的出版物销售企业；

　　14、从事出版物、影视、剧目作品、音乐、美术作品及其他文化资源数字化加工的企业；

　　15、图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物出版企业；

　　16、出版物物流配送企业，经国家行政主管部门许可设立的全国或区域出版物发行连锁经营企业、出版物进出口贸易企业、建立在县及县以下以零售为主的出版物发行企业；

　　17、经新闻出版行政主管部门许可设立的只读类光盘复制企业、可录类光盘生产企业；

　　18、采用数字化印刷技术、电脑直接制版技术（CTP）、高速全自动多色印刷机、高速书刊装订联动线等高新技术和装备的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物印刷企业。

　　二、文化事业单位资产和损失的认定是改制工作的重中之重

　　这次改制的重点是针对经营性的文化事业单位的改革，这些单位，像新闻出版业过去要求是单一的国有投资，而事实上，很多单位的国家投资很小，大部分是在自身经营、发展过程中积累起来，有一些报刊还吸收了一些其他的资本。那么到了改革的时候就碰到了这个问题，这个出版社、报社、杂志社拥有的资产到底是谁的？按照法律，现有的新闻出版单位无论以何种方式形成的财产都是国有资产，国有资产就要按照国有资产转制的一套规则来进行，这个是大家感到比较困惑的问题。

　　关于资产损失和债务负担的问题。比如说出版单位库存积压问题，由于过去出库就要上税，很多单位就不出库，库存积压越来越多；有一些单位有不良的资产，有一些单位有不良的债务，这一次在转制过程中，对于不良资产、不良债务进行一次性的核销。在企业净资产中扣除这些债务、这些负担，由国家来核销这些不良资产，减免不良债务，使企业能够轻装上阵。所以在转制过程中搞清家底、搞清库存、债务、债权是非常重要的。能不能把这些问题一次解决掉，这是关系到转制企业能不能轻装上阵加快发展的问题。

　　三、新闻出版社清产核资中资产损失的认定

　　新闻出版社在2009年5月份率先改制，在财教[2009]126号文件第一条第五款规定："根据《新闻出版总署关于印发〈中央各部门各单位出版社转制工作基本规程〉的通知》（新出字[2009]1号），中央各部门各单位出版社转制工作方案经体制改革工作领导小组办公室批准后，视同出版社清产核资立项工作已完成，不再另行报批。"可见财政部对新闻出版社的转制工作还是比较认可的，实际上（新出字[2009]1号）转制的各个细节管理是比较严谨的，这里只就资产损失认定方面作一下说明。文件明确：1、清产核资过程中对转制前潜亏挂账、财产清查过程中新发现的资产盘亏（减盘盈）、毁损、报废、坏账等资产损失及按国家有关规定计提的各项资产减值准备等情况，应由中介机构出具专项审计报告，转制的出版社提出意见，报上级有关主管部门批准。

　　2、转制的出版社应根据财政部关于企事业单位财务、资产管理的规定，由主管部门委托经资产管理部门认可的、具备相应资质的会计师事务所进行财务审计。

　　3、转制的出版社在完成审计后，由主管部门委托经资产管理部门认可的、具备相应资质的资产评估机构对资产进行评估。涉及土地使用权的，由主管部门或直接持有该国有产权的单位委托具备土地评估资质的中介机构进行地价评估。出版社的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产应纳入评估范围。对出版社的资产评估，必须一次完成，不得将整体资产分拆评估。在整体评估的基础上，确定其净资产数额，作为出版社转制的依据。

　　4、出版社清产核资、财务审计和资产评估结果必须在单位内部进行公示，公示完成后，清产核资报告、专项审计报告由主管部门初审后，报财政部审批；清产核资结果经财政部确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内实施转制、改制可不再另行组织清产核资。

　　5、涉及土地使用权的，须报同级国土资源管理部门审核或备案。土地估价报告及处置批复、财务审计报告作为资产评估报告附件，由主管部门对评估结果进行初审，出具审核意见后，再连同其他相关材料，一并报财政部核准或备案。

　　财教[2009]126号文件对出版转制企业库存的认定作了明确规定：转制为企业的出版、发行单位，可通过资产清查，对其库存积压待报废的出版物做一次性处理，损失允许在净资产中扣除。对于出版、发行单位库存呆滞出版物，纸质图书超过五年（包括出版当年，下同）、音像制品、电子出版物和投影片（含缩微制品）超过两年、纸质期刊和挂历年画等超过一年的，可以作为财产损失处理。对经批复同意核销的库存呆滞出版物，出版、发行单位应当加强管理，建立账销案存管理制度，组织力量或成立专门机构继续积极清理和营销，以后年度处置时，相应的处置收入应纳入处置当年的营业收入。

　　《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税[2009]31号）也对出版发行企业呆滞库存处理作了规定：出版、发行企业库存呆滞出版物，纸质图书超过五年（包括出版当年，下同）、音像制品、电子出版物和投影片（含缩微制品）超过两年、纸质期刊和挂历年画等超过一年的，可以作为财产损失在税前据实扣除。已作为财产损失税前扣除的呆滞出版物，以后年度处置的，其处置收入应纳入处置当年的应税收入。

　　四、执行事业单位财务会计制度的改制单位资产和损失的认定

　　执行事业单位财务和会计制度的转制单位资产核资工作按照《行政事业单位资产清查暂行办法》（财办[2006]52号）的有关规定执行；资产清查工作内容包括：单位基本情况清理、账务清理、财产清查、损益认定、资产核实和完善制度等。清查结束由财政部门按照《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办[2007]19号）的有关规定对转制单位清产核资结果的审核批复，《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办[2007]19号）有关资产损失的内容如下：

　　1、资产损失的处理

　　资产损失是指单位在资产清查基准日有账面记载，但不归本单位占有、使用或丧失使用价值的，能以货币计量的经济资源。包括货币资金损失、坏账损失、存货损失、有价证券损失、对外投资损失、固定资产损失、无形资产损失等。

　　单位清查出的资产损失应逐项清理，取得合法证据后，对损失项目及金额按规定进行核实认定。对已取得具有法律效力的外部证据，而无法确定损失金额的，根据中介机构的经济鉴证证明进行认定。

　　财政部门批复、备案前的资产损失和资金挂账，单位不得自行进行账务处理。待财政部门批复、备案后，进行账务处理。资产盘盈、资产损失和资金挂账按规定权限审批后，按国家统一的会计制度进行账务处理。

　　2、损失认定的证据

　　单位申报的各项资产盘盈、资产损失和资金挂账，必须提供具有法律效力的外部证据、社会中介机构的经济鉴证证明和特定事项的单位内部证据。

　　具有法律效力的外部证据是指单位收集到的与本单位资产损益相关的具有法律效力的书面文件。主要包括：单位的撤销、合并公告及清偿文件；政府部门有关文件；司法机关的判决或者裁定；公安机关的结案证明；工商管理部门出具的注销、吊销及停业证明；专业技术部门的鉴定报告；保险公司的出险调查单和理赔计算单；企业的破产公告及破产清算的清偿文件；符合法律规定的其他证明。

　　社会中介机构的经济鉴证证明是指社会中介机构按照独立、客观、公正的原则，对单位的某项经济事项出具的专项经济鉴证证明或鉴证意见书。社会中介机构包括：会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、专业鉴定机构等。

　　特定事项的单位内部证据是指单位对涉及资产盘盈、盘亏或者实物资产报废、毁损及相关资金挂账等情况的内部证明和内部鉴定意见书等。主要包括：有关会计核算资料和原始凭证；单位的内部核批文件及情况说明；资产盘点表；单位内部技术鉴定小组或内部专业技术部门的鉴定文件或资料；因经营管理责任造成的损失的责任认定意见及赔偿情况说明；相关经济行为的业务合同等。

　　五、执行企业财务会计制度的改制单位资产和损失的财产认定

　　执行企业财务和会计制度的转制单位应遵照《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）、《国有企业清产核资工作规程》（国资评价[2003]73号）等有关规定执行。对执行企业财务和会计制度的转制单位清产核资结果的审核批复，参考《关于印发国有企业清产核资资金核实工作规定的通知》（国资评价[2003]74号）执行。

　　根据《关于印发国有企业清产核资资金核实工作规定的通知》（国资评价[2003]74号）的规定，企业应当按照规定要求在清产核资资金核实工作中向国有资产监督管理机构提交以下申报材料：（一）企业清产核资工作报告，主要包括：清产核资工作基准日、工作范围、工作内容、工作结果和基准日的资产财务状况，以及相关处理意见；（二）企业清产核资报表，包括：基准日企业基本情况表、各类资产损失明细情况表等；（三）社会中介机构专项财务审计报告；（四）企业申报处理的资产盘盈、资产损失和资金挂账的有关意见专项说明。企业申报处理的资产盘盈、资产损失和资金挂账的专项说明和各类资产损失明细情况表，应当逐笔写明发生日期、损失原因、政策依据、处理方式以及有关原始凭证资料和具有法律效力的证明材料齐全情况，并分类汇编成册；（五）有关资产盘盈、资产损失和资金挂账备查材料，主要包括：企业清产核资原始凭证材料和具有法律效力的证明材料（可以用复印件），作为企业清产核资工作备查和存档资料，应当分类汇编成册，并列出目录，以便于工作备查；（六）需要提供的其他材料。

　　企业清理出的各项资产盘盈、资产损失和资金挂账等的认定与处理，按照事实确凿、证据充分、程序合规的原则，依据《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）规定的工作程序和工作要求，由清产核资企业向国有资产监督管理机构申报批准，并按照资金核实批复结果调整账务。

　　对于企业在清产核资中查出的资产盘盈与资产损失相抵后，盘盈资产大于资产损失部分，经国有资产监督管理机构审核批准后，相应增加企业所有者权益；对查出的企业各项资产损失和资金挂账数额较大、企业无能力自行消化弥补的，经国有资产监督管理机构审核批准后，可冲减企业所有者权益。企业查出的各项资产损失和资金挂账，经国有资产监督管理机构审核批准冲减所有者权益的，可依次冲减盈余公积金、资本公积金和实收资本。

　　企业应当依据国有资产监督管理机构资金核实批复文件，及时调整会计账务，并将调账结果在规定时限内报国有资产监督管理机构备案（其中抄送国有重点大型企业监事会1份）。

　　按照规定经社会中介机构进行专项财务审计，查出的资产盘盈、资产损失和资金挂账应当提供相关合法证据或者社会中介机构经济鉴证证明等具有法律效力的证明材料。

　　承担企业清产核资专项财务审计工作和出具经济鉴证证明的社会中介机构，应当依据《独立审计准则》等有关规定，对企业清理出的各项资产盘盈、资产损失和资金挂账等清产核资工作结果进行客观、公正审计和经济鉴证，并对审计结果和经济鉴证证明的真实性、可靠性承担责任。

　　六、转制企业对资产损失进行账务处理区分"原制度"与"新制度"

　　财教[2009]126号文件明确：转制单位应根据财政部批复的清产核资结果进行账务处理，依照《企业会计制度》（财会[2000]25号）编制财务会计报表，并聘请中介机构进行转制财务审计。有条件的转制单位可依照《企业会计准则》（财会[2006]3号）编制财务会计报表。

　　《关于国有企业执行〈企业会计制度〉有关财务政策问题的通知》（财企[2002]310号）对国有企业有关资产损失处理的财务政策问题作了明确规定：

　　1、企业"按照原制度清查的资产损失"，报经主管财政机关审查批准后，区别以下情况处理（原制度是指行业会计制度及相关补充规定，新制度是指企业会计制度）：经营资质条件对净资产没有要求的企业，以注册资本为限，依次冲减以前年度未分配利润、公益金、盈余公积金、资本公积金，不足冲减的部分暂作待处理的专项资产损失，自批准执行《企业会计制度》之日起，在不超过3年的期限内摊销。企业分次摊销的计划，报经主管财政机关批准后执行。尚未摊销的余额，在资产负债表"其他长期资产"项目中列示，并在会计报表附注中加以说明。

　　2、企业"按照新会计制度预计的损失"，报经主管财政机关批准后，转入期初未分配利润。根据第一条规定冲减"按照原制度清查的资产损失"后如有剩余的公益金、盈余公积金，可以用于弥补"按照新会计制度预计的损失"，但经营资质条件对净资产有明确要求的企业，应当以现有经营资质所需净资产为限。

　　3、企业对清理出来的资产损失，应当综合考虑"按照原制度清查的资产损失"和"按照新会计制度预计的损失"对企业财务状况和生产经营的影响，提出执行《企业会计制度》申请报告，按照《财政部关于印发〈国有企业申请执行企业会计制度的程序及报送材料的规定〉的通知》（财会[2001]44号）上报主管财政机关批准。

　　4、企业"按照原制度清查的资产损失"应当严格执行财政部有关资产损失确认的规定，并按照国家税收制度的规定申报纳税。对于逾期应收款项、不良投资、委托贷款等损失，缺乏损失事实依据、不符合财政部有关资产损失确认规定的，不得作为"按照原制度清查的资产损失"处理。

　　七、转制企业清产核资要在六个月内完成

　　财教[2009]126号明确，转制单位应在立项批复或备案后六个月内完成清产核资工作，并按规定将清产核资结果报送主管部门和财政部，这是转制单位需要立即开展的非常紧迫的工作。