一、对效益审计的理解和认识

　　效益审计是一种新的相对独立的审计形式，它具有独特的外延和内涵，与真实性、合法性审计有着必然的联系，但也不等同于传统的财务收支审计和财经法纪审计。我们理解其主要特征有以下几个方面：

　　一是审计的主体具有独立性。必须具有法定资格的专业审计机构和人员，这些机构和人员在审计中必须保持独立的地位和身份，保持客观公正的工作态度。

　　二是效益审计的客体具有广泛性。包括各种财政资金及使用财政资金的部门，甚至使用财政资金的计划、管理等各个环节。

　　三是效益审计的依据具有规范性。包括国家有关政策、法规和制度、计算、预算、方案，业务规范、各种标准、技术经济指标及本单位和国内外同类行业历史水平。

　　四是效益审计的程序具有独特性。主要表现为审计工作结束后只出具效益评价审计报告及审计建议书，一般不需作出审计意见和审计决定。

　　五是效益审计的方法具有多样性。除常规审计方法外，还包括一些现代经济管理技术。如经济活动分析、管理会计、统计分析、管理咨询、经济预测等领域内所使用的方法和技术。

　　六是效益审计的作用具有建设性。主要是核实公共资金的效益，评价经济运行过程及其结果，明确其经济责任，提出审计建议。

　　七是效益审计目的具有宏观性。主要是通过对公共资金使用的经济、效率、效益性的评价，以促进公共财政支出的经济效益和社会效益的提高。

　　因此，我们理解的经济效益审计的概念是：由独立的、具有法定资格的审计机构和审计人员，运用一定的方法和标准，对被审计单位的经济活动，主要是指公共财物的管理和使用，从决策、计划、执行到管理等所有阶段的经济性、效率性和效益性进行审查、分析、对比、评价，以促进提高经济效益为主要目的的经济监督活动。

　　在效益审计的实践中，我们认为我国的效益审计与国外效益审计相比，应具备以下几个特点：

　　一是注重效益审计与财务审计的结合。国外审计建立在比较真实、合规的基础上，一些国家已明确地将审计划分为财务审计和绩效审计，效益审计专指财务审计以外的所有审计。而我国在不真实、不合规问题还没有得到完全有效解决的情况下，还不能完全脱离财务审计、独立的开展效益审计，效益审计还必须建立在与财务审计相结合的基础之上。

　　二是坚持全面审计与重点审计相结合。国外一些国家已经全面开展了效益审计，而我国效益审计处于起步阶段，因此不能在短期内全面铺开，要抓住数量大、影响大、政府和群众关心的问题开展审计监督，从中取得和积累经验，并在此基础上扩大审计面，做到循序渐进。

　　三是可以实行多个项目的对比审计。受管辖体制的限制，国外效益审计是就某一个项目审某个项目，就某个部门审某个部门。而我国《审计法》规定下级审计机关接受双重领导。这就使上级审计机关能够在管辖的不同地区选择相同的资金、具有可比性的行业和职能相同的部门，组织下级审计机关进行效益审计，并进行纵向、横向的对比分析，从中发现决策、管理中存在的问题，更加客观地评价某个项目和行业的效益情况。

　　四是可以实行上审下.我国《审计法》还规定上级审计机关可以对下级审计机关管辖范围内的事项进行审计。这样对于政府决策失误、错误等同级审计部门不便审计和评价的事项，上级审计机关也能够采取上审下的审计方法，超脱地进行审计和评价，从而降低审计风险，达到效益审计的目的。

　　五是在开展效益审计的人力资源配置上更具有优势。主要表现在对一些重大审计项目的审计中，上级审计机关可以抽调本系统知识面广、审计技能高、职业判断能力强的审计人员集中开展审计，从而使审计资源组织的更加合理和优化。

　　二、开展经济效益审计领域与方法探讨

　　当前，经济效益审计已成为审计工作的发展方向，现实中的审计工作重点也已逐步由真实性、合法性向效益性转变移，就目前来讲，国家审计机关开展经济效益审计还处在另散的、单个的还没有形成系统的、规范的、完全独立的审计类型，大多在财务收支审计以及其他专项审计中反映出一些效益审计问题。从审计工作实践中我们认识到：经济效益审计的内容是广泛的，因现实的审计对象和范围不同，现而带来的效益审计的目标、审计方式、方法和手段，也是不一样的，因此，就地方审计机关而言，应根据审计机关的职责既监督对象和范围，科学合理地确定经济效益审计的内容、方式和方法，我们将经济效益审计从对象上作出以下分类：财政资金管理的经济效益；政府部门预算执行的经济效益；投资建设项目的经济效益；各类专项资金使用中的经济效益。根据各种审计对象类型，我们从经济效益审计的内容和方法、方式和手段上进行探讨。

　　（一）财政资金管理的经济效益。

　　加强财政资金管理的效益审计是国家审计机关开展效益审计的首要内容。财政资金管理效益审计主要要抓好三个方面：一是财政支出管理的经济性。从财政分配入手，审查预算编制对财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求，财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制，分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化，公共支出是否退出竞争性领域。二是财政政策（制度）执行情况的效果性。对国库集中收付制度、政府采购制、收支两条线、会计集中核算等财政管理制度的执行情况进行审查和评价，促进建立和完善相关管理制度，并严格有效地执行。三是财政部门自身管理的效益性。财政部门是实施财政监督管理的具体部门，对其进行审计，是财政资金管理效益审计的重要方面。审计中，既要对财政部门自身的经费收支进行审计，看其有无挤占挪用公共财政资金的问题；又要看财政部门在财政资金划拨、分配中是否认真执行计划和相关规定，各项监督措施是否及时到位，有无只拨不管、监督乏力、支出失控的问题。在审计评价上，主要以实际支出占计划支出的比重、各项支出占实际支出的比重、财政支出增长率等为指标，对支出管理的效果进行分析；以各项财政政策执行后的增收节支率为指标，对财政政策（制度）执行的效率性进行分析；以财政部门挪用公共财政资金占其经费支出的比重、超预算拨款占财政总支出的比重、财政预算外资金专户管理率、财政收入入库率、违纪违规资金的降低率等为指标，对财政部门履行监管理职责的有效性进行评价。

　　（二）政府部门预算执行的经济效益。按照建立预算绩效评价体系的要求，对部门预算执行的效益审计。突出四个方面内容：一是对部门预算编制的科学性、真实性进行审查和评价。看有无编制虚假预算、扩大开支范围、搞人情预算的问题；二是对部门收入的合法性及其结构进行审查和评价。看其有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法，以及收入结构不合理等问题；三是对部门经费支出的合法性、效率性及其结构进行审查和评价。分析各项支出是否适当，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下等问题；四是对政府关心、群众关注的重点问题和资金进行效益审计。审计中，主要依据部门收入占财政总收入比重、各项收入占部门收入的比重、收入增长率，各种支出占部门经费支出的比重、部门支出占财政总支出的比重、人员经费支出占部门经费支出的比重、公用经费支出占部门经费支出的比重、公用经费中各项费用占公用经费的比重、经费支出增长率等指标，进行综向、横向地对比分析，评价部门对预算的遵循情况，以及部门收支的质量；通过部门经费支出与业务工作量（如政府下达的各项考核指标、审计机关的项目完成数、公安机关的破案件数）进行比较，衡量行政成本的高低和支出效率。通过分析，及时发现问题，找出原因，提出建议，促使提高部门经费的使用效益。

　　同时，由于部门预算执行审计具有单位多、资金量大等特点。因此，审计机关在审计力量安排上，要打破行业分工，整合审计资源，以财政专业审计人员为主，抽调审计技术水平较高、分析判断能力较强、知识面较宽的专业审计机构的人员配合，聘请相关专家参与，使审计组知识结构最大可能的优化。审计中统一行动，适当调配，相互沟通，相互配合。审计结束后，财政审计机构出具预算执行效益审计报告，专业审计机构将审计资料运用到本行业审计之中，提高审计工作效率。

　　（三）投资建设项目的经济效益。公共投资建设是改善地方经济发展条件、推动地方经济发展的重要项目，与群众利益密切相关。加强对投资建设项目的效益审计，对于防止损失浪费，维护社会稳定和政府形象具有重要作用。因此，这项工作必须加强。在投资建设项目审计中，要把握四个内容：一是对投资决策情况进行审计和评价。主要对投资立项程序进行检查，看是否规范有效，重点检查项目是否经过可行性论证，论证结果是否具有科学性和公正性。对项目建设实行招标的，还要对招标资料进行审计评估、对招投标合同价款的测算进行审核等。二是对项目资金管理情况进行审计和评价。审计的主要内容包括项目资金是否专户存储；审计项目资金是否合理有效使用，有无违规违纪转移、借占、挪用截留建设资金和因管理不善造成损失浪费的问题；审计资金拨付与是否按工程进度拨付。三是对建设项目成本核算情况进行审计和评价。主要审计监督建设单位是否执行国家财务规定的开支范围和标准；工程经济活动是否全部纳入财务核算；财务审批制度的执行；内部控制制度的健全有效。四是对项目造价进行审计，减少支出，避免浪费。（1）对于工程量进行审计。注重设计要求，定期勘查现场，核对施工记录，审核虚报重报多计问题以及改变建设内容，扩大建设规模问题。（2）对工程定额使用进行审计。主要审核定额套用是否符合现行政策规定，工程取费是否按施工企业的性质、级别，建设项目的类别标准来确定。（3）对材料价格进行审计。工程建设材料价格直接关系到工程造价的高低，审计材料价格应按国家有关法规，对实际材料价格与预算定额发生价差进行调整。五是对项目内控制度进行审计。主要对投资建设项目管理制度的落实情况进行审计，看有无制度不落实、责任不明确、抽逃资本金、非法转包分包等造成工程质量低下等问题。在审计评价上，不同投资建设项目的评价标准各不相同，但一般应有以下指标：即实际投资成本与预计投资的比例、投资所取得的有效成果与所消耗或占用的投资额之间的比率、预期效益与实际效益的比例、投资项目的社会影响和环境影响。通过对这些指标（因素）进行对比分析，揭示项目决策、管理方面存在的问题和影响工程质量、造成损失浪费等情况，并明确责任、找准原因，提出加强投资建设管理的意见建议。在实际工作，要结合不同性质、不同行业、不同地方的投资建设，对评价标准进行细化分解，使之更加全面科学。

　　（四）各类专项资金使用中的经济效益。专项资金的效益审计与其他效益审计相比，相对单一。审计中，在项目立项为龙头，以资金流向为主线，以项目管理为重点，对照专项资金管理相关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等为基本指标，对项目立项的科学性、专项资金管理使用的真实合法性、项目管理的规范性、以及项目完成所带来的经济效益、社会效益和生态效益进行检查和评价，考核其运用的效率和效果；揭示其中存在的立项不科学、决策失误、损失浪费、效益低下等问题。

　　（五）关注领导班干部和领导人员经济责任中的经济效益问题。对领导干部履行经济职责的效益情况进行审计，是经济责任审计的重要任务之一，也是对领导干部履行经济责任情况进行全面客观反映的评价的必然要求，经济责任效益审计的内容与其他效益审计相比，要相对广泛。它包括：预算外内（外）资金、专项资金的管理和使用情况，国有资产的管理、使用和保值增值情况，部门预算的执行情况和决算或财务收支计划的执行情况和决算，内部控制制度及其执行情况，领导干部的经济决策情况，领导干部任职期间经济目标的完成情况，领导干部任职期间运用财政资金履行部门职责的效率情况（经济效益、社会效益），行政成本的节约情况等。在审计方法上，要运用方案比较法、投资分析法、价值分析法、成本效益分析法、本量利分析法对决策情况进行审计，运用回归分析法、指数平滑分进行预测审计，运用对比分析法、因素分析法、平衡分析法对经济活动进行分析等。剖析造成资金使用效益不高、资金损失浪费的原因，并分清领导干部应负有的效益性责任，达到既促进提高资金的使用效益，又全面反映领导干部经济责任的双重目标。

　　三、当前开展效益审计的困难和难点

　　尽管在具体的审计实践中，我们对效益审计进行了探索，但作为一种相对独立的审计种类和形式，目前效益审计尚未形成规模效应，究其原因主要有以下几个方面：

　　一是传统的财务收支审计观念根深蒂固，效益审计的理念尚未完全树立。不少审计人员还停留在传统的财务收支审计与财经法纪审计上，对效益审计的重要性认识不足。实际工作中大都满足于对经济活动合规、合法性的审查与判断，仅仅着眼于微观，立足于宏观的不多；审计的目的更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价，对如何提高经济效益没有进行深入的思考，更没有提出有针对性的审计建议。

　　二是人员综合素质不高，难以满足效益审计标准高的要求。开展效益审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计方法，采取多种审计手段。而当前由于多种原因，财务审计人员视野相对狭窄，不能综合运用经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的知识进行分析和判断。审计人员素质不高，难以满足效益审计工作综合性强、层次高的需要。

　　三是审计力量不足，制约了效益审计工作的有序进行。作为地方审计机关，除完成上级审计机关指令性项目外，还必须完成本级安排的审计项目，以及地方政府临时安排的各项审计任务，人少事多的矛盾十分突出。同时由于审计人员把更多的关注点放在了财政财务收支审计上，没有更多的人力和精力来实施效益审计。

　　四是缺乏系统科学的审计计划，难以形成效益审计的大环境。近年来无论是上级审计机关还是地方审计机关在安排审计计划时，往往只是对审计项目及其所涉及的审计对象、审计时间、审计内容、审计重点和审计方法等提出明确要求，侧重于财务收支审计，而没有突出地强调效益审计，在审计力量的调配和审计实施的全过程中没有依照效益性的要求统一行动，侧重点没有放在效益审计上，尚未形成效益审计的大环境。

　　五是没有统一的方法和技术，加大了效益审计的风险。由于效益审计涉及的对象千差万别，审计部门很难采取统一的方法和技术。如对高速公路系统效益性的审计，审计人员可以用实地检查的办法，确定高速公路的运行状态和维护系统是否有效；而对医疗、福利、教育、公共安全等部门的审计，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量其经济效益和社会效益。为此，审计人员要更多地关注审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观公正性。但由于缺少可供遵循的准则和程序，无法按照既定的程序进行收集和评价。审计证据的不充分或缺乏证明力，可能导致结论的有失公正乃至造成不良后果，使效益审计风险进一步加大。

　　六是缺乏统一的评价标准，影响了效益审计的推广。目前效益审计还没有成熟的概念和明确的、广为认可的专业指南。因为效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论会有差别。总体来看，我们目前已开展的效益审计只是针对某一领域、某一行业、某类资金的效益性的审计分析与评价，不够系统。制订和完善一整套衡量经济效益的指标体系及审计评价标准，是当前影响效益审计大范围推广的原因之一。

　　四、对开展效益审计的思考与建议

　　效益审计作为一种更高层次的审计活动，是为未来国家审计发展的必然方向。作为地方审计机关，我们应该积极顺应这一发展要求，结合实际，调整审计工作思路，推进整个审计工作由真实性、合法性审计向效益审计转变。我们提出如下工作意见和建议：

　　1、牢固树立效益审计理念，明确效益审计的目标。我们将加强对绩效审计知识的宣传学习、理论研讨和业务实践，使审计人员都认识到效益审计是未来国家审计发展的必然趋势，是国内外审计发展形势的要求，是审计适应市场经济发展的要求，增强效益审计意识和理念。努力形成一个积极研究效益审计、深入探索效益审计、努力实践效益审计的好环境。

　　在此基础上，明确效益审计的目标，即：通过审计，促使地方财政公共支出合理和有效，优化财政支出结构，促进政府采购、转移支付、国库集中收付以及部门预算组织和管理与改革措施的落实，全力提高政府公共支出的效果；促进地方政府的重大投资项目或重点建设项目资金的正确使用，避免损失浪费；促进加强对政府管理的各类资金的管理，提高资金使用效益；促进加强对权力地制约和监督，尽可能地减少盲目决策、错误决策而造成的损失浪费现象。在审计力量上逐步加大， 2004年达到整个审计的10%至20%，2007 年达到50%.

　　2、突出工作重点，选准效益审计的突破口。效益审计的内容是极其广泛的。在大规模地开展效益审计的基础和条件尚不具备的情况下，我们选择一些重点单位、重点资金、重点项目和重点行业作为试点，整合审计力量进行探索，并不断总结经验，形成一套行之有效的审计方法，为今后的审计工作大规模的向效益审计转移打下良好的基础。逐步形成以财政资金效果性为重点，以财政资金成本效益为突破口，以检查财政资金支出的内部控制制度为中心环节的效益审计的新模式。

　　3、坚持常规审计与效益审计相结合。在计划安排审计项目时，要加大效益审计的内容，将效益审计贯穿于每一个审计项目。特别是在经济责任审计中，引入效益审计内容，注重对被审计单位、被审计人员对财政资金运用效益情况的评价和衡量。

　　4、建立符合各行各业实际的效益审计标准和规范。在上级国家审计机关没有制定和出台统一的标准和规范的情况下，各地可结合自身实际，作必要的效益审计理论探索，制定相应的标准和规范。如对财政部门预算效益审计的标准和规范；对部门预算执行绩效审计的标准和规范；对重大投资和建设项目的效益审计标准和规范；对政府管理的各类专项资金的效益审计标准和规范；对政府管理的各项债务的效益审计标准和规范等。以指导和推动效益审计的开展，最终形成具有地方特色的效益审计评价体系。

　　5、着力提高现有审计人员的素质，培养一支适应效益审计的队伍。因此，我们将从现在开始积极采取多种形式、多种渠道、多种类型地培训审计人员，提高审计人员的综合素质，从理论上准备，实？？上探索，增强审计人员的效益审计意识，提高审计人员开展效益审计的工作水平，以迎接日益临近的效益审计。

　　为推动效益审计工作的开展，结合审计工作实际，提出如下建议：

　　1、尽快将效益审计纳入年度计划。有针对性地选择相似的行业、相邻的地区、相同的项目、相同的单位，开展效益审计。不仅评价一个行业、一个地区、一个项目、一个单位的效益。还可对行业之间、地区之间、项目之间、单位之间进行对比分析，找出原因，为各级领导决策、加强管理提供依据。

　　2、在安排常规性审计项目的同时，要明确要求审计人员更多地关注项目中的效益问题，树立效益审计理念，明确效益审计的标准和规范，要求在上报的报告中充分反映效益审计事项。

　　3、要针对不同类型行业进行研究，制定效益审计标准及操作指南，以指导各级审计机关开展效益审计。

　　4、对于同级难以开展效益审计事项的，特别是涉及同级地方党委、政府决策的事项，应采取上审下的方式进行，以降低审计风险，提高审计效果。

　　5、要组织效益审计试点，培育一批效益审计骨干力量。同时举办效益审计实务培训班。大力提高审计人员开展效益审计工作的水平。