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“审处分离”制度初探
“审处分离”制度，是指审计机关将现场审计查证与审计处理处罚分别由不同的审计职能机构实施。现场审计查证由审计组完成，审计处理处罚由监察执行机构完成。“审处分离”制度作为一种新的审计业务管理模式，是职能分离制度在审计业务管理上的具体表现，目的是在审计机关内部形成既分工又协作，同时又相互制约和监督的机制。当前，一些地方审计机关已经开始试行“审处分离”制度。
一、实行“审处分离”制度的依据
法律依据。《行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。”该法还在规定行政处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度。职能分离制度目的是加强行政机关内部的权力制约，防止行政执法人员以权谋私和滥用权力。实行“审处分离”制度，本质就是从审计业务管理体制入手，加强审计机关内部对审计行政执法的监督检查。
理论依据。实践证明，权力一旦失去制约和监督，极易形成专制和腐败。作为国家行政执法部门组成部分的审计机关，拥有法律赋予的审计执法监督权。实行“审处分离”制度，不失为审计机关内部以权力制约权力，加强内部分工协作、相互制约、相互监督的一剂良方。同时适当分散行政权，将行政执法中的调查与决定、行政处理与复议、罚款决定与收缴等分离开来，以形成相互牵制。审计机关建立“审处分离”制度，正是体现了在行政执法中的调查权（现场审计查证权）与决定权（处理处罚权）的分离。
事实依据。试行“审处分离”制度的部分地方审计机关，通过近几年的实践表明，这一制度与原来的审计组一个审计项目或一个被审计对象从一而终的审计业务管理制度相比，“审处分离”制度的优越性及其产生的良好效应正逐步显现出来，主要表现为：一是有利于整合审计资源，提高审计效率和质量。二是有利于明确工作责任，防范和降低审计风险。三是有利于统一审计执法尺度，维护审计执法的形象和权威。四是有利于加大审计执法力度，解决审计决定执行难的问题。五是有利于加强审计机关的廉政建设，提升社会公众对审计的认同度。
二、“审处分离”具体做法
首先，审计机关按照法律法规的要求，年初编制项目计划并以文件分解下达到各职能处（科、股）室。各职能处（科、股）室根据计划组织审计组，搞好审计调查，制定和调整审计工作方案和实施方案， 发出审计通知书，现场实施审计，编写审计日记和审计工作底稿，撰写审计报告征求意见稿，向被审计单位征求意见，填写《审计报告反馈意见说明书》，将已征求意见的审计报告及业务档案交给监察执行机构。
其次，监察执行机构应由熟悉各种审计业务，通晓法律法规，综合协调能力较强的人员组成，按照法律法规对业务档案及审计组审计报告进行复核。对一般性问题的审计报告提交主管业务的领导、会同分管项目的领导及审计组进行审定；重要问题的审计报告提交审计机关业务会集体审定。在对报告审定的基础上，监察执行机构根据审定意见制作审计结论性文书，并负责跟踪落实审计结论。
最后，建立两级负责及责任追究制度。审计组除审计人员对各自取得的审计证据、编制的审计日记和审计工作底稿负责，组长（主审）对审计报告的真实性、合法性负责外，还要对监察执行机构负责，凡程序不合法、事实不清楚、证据不确凿、定性不准确、案卷不规范的由监察执行机构追究审计组的责任。监察执行机构对审计机关业务会负责，凡经审计复核出现上述问题和引起行政复议和行政诉讼的由审计机关审计质量评审委员会追究监察执行机构的责任。
三、目前实行“审处分离”制度面临的困难与对策
有关部门未明确给予支持。“审处分离”制度的实施，是审计机关内部管理的一项重大改革，有的地方审计机关还需要增加编制和人员，而目前机关实行机构改革，目的是精简编制和人员。因此要宣传“审处分离”制度的优越性，让当地党委、人大和政府支持这项改革，帮助研究解决人员编制、经费等问题。也要让被审计单位理解、认同这项改革，在实际工作中积极配合。
审计机关内部思想不统一。实行“审处分离”制度后， 分管业务的副职领导只能对现场审计或处理处罚拥有决定权，无法从头到尾左右一个审计项目，可能遭到极个别领导的反对。另外，对审计人员的要求更高，审计人员的压力更大，或许有人产生抵触情绪。尤其是机关负责人要有坚定态度、信心和勇气，要敢于排除各种阻力。要做好宣传教育和说服工作，要在审计机关内部形成高度一致思想认识。调动大家的工作积极性和创造性。
审计人员的综合素质不高。目前，审计队伍中，单一型的审计人员多，精通计算机、各行业审计、通晓法律法规等复合型审计人才少。特别是基层审计机关没有足够的“全能型”审计人员组成处理处罚组，这就增加了处理处罚组的组成难度。一个处理处罚组要对应多个审计组。如果处理处罚组没有较高素质的一定数量的审计人员，是很难依法对各种性质的违法违规行为予以处理处罚，更无法向被审计单位提出科学的，操作性强的审计建议。要加强对审计人员的会计、审计、计算机、法律法规等方面知识培训力度，调动审计人员的学习积极性，全面提高审计队伍的素质，使之尽快适应实际工作发展的需要，就显得迫在眉睫。
缺乏可借鉴的管理办法。“审处分离”制度是最近几年才出现的新的审计业务管理制度，目前还处于试验摸索阶段，审计署目前还没有制定出台一整套完整的各种具体管理办法，有待于在实践中不断总结、完善。
同时要预防违背改革初衷的行为发生。防止形式上实行“审处分离”，而实质上审计组还包办处理处罚事务。防止审计组与处理处罚组之间不配合、不协调，出现推诿、扯皮现象。防止将“审处分离”制度与审计机关审计业务集体审定制度、审计执法过错责任追究制度等制度割裂开来。
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