「摘要」　经济形势的发展和审计环境的变化，揭示了地方审计体制改革的必然性。中央审计机关改革在先，地方审计机关跟行，稳步递进，是国家审计体制改革的基本设计。中央审计机关与地方审计机关在体制改革上，应有所分工和侧重，解决各自不同的体制问题。地方审计机关体制改革应允许在改革范围、内容、程序和时间上存在差异性，体现一定的灵活度，且拥有较高的成功率，以更好地服从和服务于地方改革开放和经济建设，适应于政治体制改革的最新要求。

　　「关键词」　地方政府　审计体制　改革创新　策略措施

　　一、问题的提出

　　国家审计体制建立近二十年，我国审计事业取得了巨大成就和长足发展。从总体上看，国家审计体制运行状态平稳，结果良好，为改革开放和经济发展作出了的重要贡献。但是，目前审计环境发生了深刻变化，以原有的政治和经济体制为基础建立起来的审计体制，与新形势的相容性和适应性相对削弱，其不足和缺陷不可避免地暴露出来。对现行审计体制实施改革与完善，推进审计事业深入发展，已成为广大审计人员和社会各界的共识。近年来理论界和实务界对国家审计体制的改革进行了广泛而深入的研究，完成一系列理论准备和方案论证；但是这些改革准备主要是针对中央审计机关的。地方审计机关如何实施改革，以及在国家审计体制改革中处于什么地位，发挥什么作用；地方审计体制改革与中央审计机关改革关系如何，彼此是否存在差异；改革方案究竟如何设计和实施，各地方之间是否允许存在差别或者体现出某些特色等等，都有必要作专门、系统和深入的研究论证。

　　二、我国地方审计体制的特征分析

　　不论什么国度，国家审计体制的建立都要体现统治者的意志，将审计列属于国家政权结构中立法、司法或行政体系，并力图与本国政治、经济、文化发展兼容或相互适应，从体制和制度上保持审计主体及行为的独立性———这是国家审计体制的共性特征，我国也不例外。我国审计体制反映了我国基本国情，独具若干本域化个性特征，主要是：（1）属于行政型审计模式。我国国家审计机关隶属于行政部门，在行政首长的领导下开展工作；以行政首长交办的事项为首要任务，突出行政权威和行政手段，强调行政处理处罚，以行政权力作为驱动审计工作的主导力量等。（2）审计机关行使处理处罚权。审计机关具有对违反国家规定的财政、财务收支的行为和违反审计法的行为，采取审计处理和审计处罚措施的权力；这与西方各国国家审计存在重要差别，西方诸国国家审计只有检查权和报告权，而没有处理处罚权或者没有直接的处理处罚权。（3）审计机关负责人的任免执行与普通行政长官相同的任免程序。我国审计机关负责人的任免完全按照行政长官的任免程序，作为政府职能部门的负责人，其任期同于其他行政机关首长；而西方诸国大多将审计机关负责人同法院、检察院院长一一并列入特殊任免人选，其任免的程序与普遍行政长官不同，其任期也普遍长于其他行政长官，不能随意罢免，有的甚至是终身制。（4）审计机关普遍实行行政首长负责制的管理体制。审计机关负责人对审计机关工作负总责，对审计机关业务和行政决策提出主导性意见，在审计机关领导集体中具有特别权重；而西方各国审计机关较多采用相对独立的分工负责制，内部决策采用合议制（领导成员就决策方案经过协商，形成一致意见）或表决制（以投票及少数服从多数的原则做出决策）的议事和决策模式。

　　我国地方审计机关与中央审计机关血脉相承，不仅具有上述国家审计机关的几乎全部的体制特征，而且还具有一些地方审计机关的特点，主要是：（1）审计体制的划一性。地方审计体制参照中央审计体制，并将中央审计机关的体制复制到地方，即地方审计机关的隶属关系、领导关系、报告关系和经费关系等基本结构与中央审计机关如出一辙，其运行规律和管理模式基本无异，仅仅由于中央审计机关与地方审计机关行政层次的差异，才导致其管辖范围和职责权限的不同。（2）双重领导制。双重领导体制是地方审计体制的明显特性，而中央审计机关不存在“双重”问题，因为国家审计署是最高审计机关，向国务院总理负责并报告工作，其责任关系是单向的；但是地方审计机关却面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示，存在着发生矛盾的可能性。（3）审计经费保障仅仅列入《审计法》和地方有关审计行业的法规和制度，而没有列入《财政法》、《预算法》和其他有关财政部门的“本法”，因此对财政机关呈非刚性约束，这就使得有些地方（主要是市县两级机关）审计经费（有的甚至是审计人员的工资）得不到基本保障。（4）地方审计机关面对更加复杂的审计环境。由于地方政治经济文化的差异，审计发展水平不平衡，加之现行审计体制的运行对地方行政首长的素质及其对审计工作的重视、支持程度有较强的依赖，所以各地方审计体制运行机制有效性及其运行的结果存在着明显差异，有的地方机关审计独立性、“同级审”、两个审计报告制度实施、审计处理处罚的落实等方面的问题和矛盾，显得特别突出。

　　三、中央与地方审计体制改革分工与比较

　　中央审计机关与地方审计机关是两个不同的层次，现行审计体制运行中存在的问题，既有共性问题，也有个性问题，改革谋求解决的体制问题有相同点，也有不同之处，因此，中央与地方审计机关在体制改革中联系与分工并存，应遵循先中央后地方、大统一小差异、总体与局部兼顾的基本原则。

　　中央审计机关体制改革的着力点，主要应置于有关审计体制的法律和制度、审计运行机制、审计隶属关系与报告关系、审计主体内部职责权限和外部的横向纵向关系等方面。具体包括：

　　系统回顾和总结我国近二十年审计体制运行状况，确定其优势及成功经验，找出其缺陷与不足，分析现行审计体制与国家政治、经济、文化、管理制度的相容性和适应性，确立改革的基本对象和主体目标。现行审计体制的优势是最大限度地突出了审计工作的主旋律———即围绕政府中心工作，服从和服务于改革开放和社会主义经济建设事业这个大局，有利于在政府指导下开展审计工作，也有利于审计机关履行职责，这符合我国基本国情和党的基本路线的要求；存在的不足是审计监督的职责经常受到各种阻碍难以落实到位，审计报告制度的实施受到一定制约，审计监督的独立性受到干扰，审计经费得不到应有保障。因此在宏观上说，审计体制改革的主要目标是改善审计的独立性，完善审计监督的有效机制，使审计监督体制更加适应新的历史时期我国政治经济发展的需要。

　　比较中外审计体制的模式，结合我国审计体制运行记录，综合世界各国审计体制变化的基本趋势，决定我国审计体制改革的走向：选择新的审计体制模式，还是保留原有体制的主体结构，实施改良和完善。西方各国立法型、司法型审计体制与其本国政治、经济、文化和历史传统相适应，有着肥沃的生存土壤和发展基础；西方各国的审计体制经历了许多变异，不是通常人们所想象的纯而又纯“立法型”或“司法型”；我国审计体制改革不能盲目照搬西方审计体制的模式，强调“与国际惯例接轨”。我们应当借鉴和参考西方各国审计史上，审计体制的演变和发展的经验教训，同时总结我国历史上国家审计与行政监察相结合的体制特色，在对现行审计体制的主流予以肯定的基础上，选择对现有审计体制的渐近改良的改革路径。

　　确定体制改革的大政方针和中央审计机关改革的主体方案。主要解决国家审计体制改革的深度和广度，改革目标实现的方式（一次性到位还是渐近式接近），本次改革的阶段性目标，以后改革的后续时期和递进性目标等改革政策和策略。国家审计体制改革的主体方案包括：提升审计机关的法律地位，调整国家审计机关领导关系、隶属关系、报告关系，明确审计机关职责权限，对审计机关负责人的任免采取更严密的法定程序，完善审计经费保障机制，健全审计机关抗干扰的机制，以从体制上保障审计监督的独立性等等。

　　审计体制改革实施后，对新体制与现行的法律、法规、制度规章相抵触的，由中央审计机关对其制订的行政法规、准则、制度规章等进行修订和调整；对有关立法机构制订的法律法规，提请有关立法机关进行修订或给予解释。

　　通过审计体制改革，理顺中央审计机关与地方审计机关、地方各审计机关之间以及审计机关本部与派出机构之间的职责关系，以利于各司其职、各负其责，形成国家审计内部不同层次和不同主体的合理分工。要根据财政财务隶属关系及国有资产监管关系划分审计管辖关系，根据审计管辖关系划分审计职责权限。改革后上级审计机关对下级审计机关的业务领导从直接的项目管理转变为通过制度政策与规范、确定一定时期的工作重点、检查审计工作质量、通报审计情况、传递审计信息、组织重大审计项目协作、为地方提供政策和业务咨询等方式进行管理，对上下级审计机关存在的共同审计领域，应通过加强沟通与协调，以联合和协同审计的形式解决。

　　解决审计体制改革涉及的其他问题，协调审计机关与其他部门的关系，为审计体制改革取得理想效果，创造良好的社会环境。如与审计体制改革相适应，审计机关内部职能部门应作出相应的调整，精减内部机构设置，增强其灵活性和便捷性；合并或简化附属机构（如信息中心、培训中心、研究中心等），突出审计机关重点职能；处理好改革后与财政部门、纪律检查机关、监察部门及其他经济监督、行政监督部门的关系；完善内部管理的基础性工作，出台相应的配套改革和管理措施，促进审计机关的业务水平、管理水平、工作效率和人员素质水平的全面提升。

　　地方审计机关改革与此明显不同，它不能解决审计体制带有制度性和根本性的问题，而只能根据中央审计体制改革的基本走向和目标，结合本地方经济水平及审计事业发展状况，有针对性地进行适应本地方政治经济形势、有利于审计发展的改革。

　　地方审计体制改革应着力解决普遍存在的、并且长期困扰审计人员的体制问题，主要是：

　　双重领导体制下存在的矛盾和困惑。由于地方审计机关隶属于本级政府，审计机关的主要负责人的任免奖惩维系于政府，审计机关全体人员的“生计”也在地方政府掌握之中，这使得审计机关不得不面对来自各方面的干扰，且难以有效抗拒；经常要进行两难选择，一方面要查处被审计单位的违法违规的财政财务收支问题，另一方面还要保护地方利益、促进地方经济发展，审计人员经常不得不做出违心的选择。实践证明，地方审计机关难以跳出本级政府的“手心”，审计机关在监督政府方面难以有所作为，加之由于缺乏审计干部的保护机制，审计主体独立性大打折扣。通过体制改革，要明确地方审计机关的隶属关系、领导关系和报告关系，解除审计人员的后顾之忧，建立审计人员保护机制，最大限度保障审计主体的独立执法，而不受外界侵扰。

　　理顺上下级审计机关的关系，实现工作重点转移。上级审计机关减少下达审计项目后，地方审计机关的工作机制应发生相应转变，从被动完成上级下达的审计项目转向主动服务于地方经济建设、加强对政府财政财务收支活动的监督；从上级审计机关导演下级审计机关演出转向地方审计机关自导自演；为此应在体制上明确地方审计机关的职责范围，确定上一级审计机关的业务指导的权限和方式，特别应当指出上一级审计机关在下级审计机关审计工作受到外来干扰，其独立性受到侵害所给予的保护和协助办法，以及下级审计机关对共管审计项目的参与方式及管理模式，上下级机关之间审计质量监督和审计复议执行程序等。

　　确保审计人员的执法手段和必要的权威性。维持审计处理处罚权，是我国国家审计的重要特色，也是现阶段审计执法所不可缺少的手段，是审计权威性的重要标志。问题是审计体制改革后，是否有必要扩大审计的处理处罚权限和范围，给审计人员更多的带有司法强制性的监督手段，以解决审计难、处理难、落实更难的矛盾，这是地方审计体制改革的难点之一。

　　解决审计经费问题。通过改革，采取相对固定的经费预算和拨付制度，改变各地方审计机关审计经费“八仙过海，各显神通”的自行谋取格局，使审计经费制度化、规范化、刚性化，不为地方政府和财政部门领导人的素质及重视程度所左右。

　　当然，各地方审计体制改革还会遇到许多具体情况和问题，如审计机关内部机构的设置、审计人员的职数配备、审计监督机制的运行环境问题等等，这些体制问题在各地方有不同的表现和原因，解决的方法不能一概而论，地方审计体制改革的模式也不能千篇一律；因此地方审计体制改革，在范围、内容、程序和方法上，存在着一定的差异性和复杂性，需要更充分的准备、更细致的工作、更多的时间投入、更多的关注和耐心。

　　四、地方审计体制改革方略及实施要点

　　地方审计体制改革应以现行审计体制为基础，在现行法律法规的基本框架内进行，对地方性政策法规的影响程度也应压缩在最低限度；同时，地方审计体制改革应注意保持近些年来审计事业发展的良好势头，珍惜来之不易的审计发展大好形势，减少改革可能带来的震荡，最大限度地利用现有审计资源和外界有利的条件，通过改革对现行审计体制进行补充、改进、完善和升级，确实使审计事业走上一个新、更高的发展平台。

　　地方审计体制的改革应源于地方党委和政府对审计体制的科学认识和定位，源于审计事业发展的自身要求，而不仅仅是上级审计机关的行政指令或自上而下的“统一行动”，不应是一种从众行为和权宜之计。因此改革的启动可以有早有迟，不必强求一致；条件不成熟的地方可以先等一等、放一放、看一看，积累力量，打好基础，创造条件，确保审计体制改革的充分准备、成熟酝酿和一定的成功率。

　　加强对地方审计体制改革的指导。中央审计机关在自身体制改革的基础上，总结改革的成功经验，供地方审计机关体制改革时借鉴和参考；对地方审计体制改革中可能遇到的问题和矛盾应作出预计，对改革固有的风险要及时提醒地方审计机关力行防范；对改革出现的阻力应作好思想和认识准备，对体制改革的实施程序、改革方案的论证、改革工作的领导等应做出相应的明细规则，供地方审计体制改革作指导或参考；但是这类指导与必须遵照的行政命令意义不同。地方审计体制改革应允许一定的自由度。

　　地方审计体制改革方案，可以由地方自己根据自身经济发展的要求自行设计，允许在审计体制的基本框架下，在本级政府的领导和参与下，对现行地方审计体制的某些环节作一些变通或“微调”（如根据审计工作需要，在县以下设立县级审计机关的派出机构或审计分局；对审计报告制度作出调整，除了向政府提交审计结果报告外，可同时向地方人大报告；对审计负责人的任免采取更为严格的程序，不得因审计触怒地方领导或损伤地方利益而被免职；地方审计机关在一定范围内拥有向社会公布或向有关部门通报审计结果的权力等），以更好地贴近地方改革开放和经济建设事业。

　　地方审计机关可以联合，以一个或几个行政区划为单位实施改革，也可以单独实施改革，改革方案及论证过程应报上一级审计机关备案。

　　地方审计体制改革允许试点、分阶段摸索、渐行推进。如对理论界和某些地方审计机关呼声较高的地方审计体制垂直的改革方案（包括市级审计机关垂直到省和审计机关上垂一级），均可以在上级审计机关的指导和本级政府的支持下，在对正常审计工作不产生太大的影响的情况下，选择一定的范围、一定的时期进行试点，对其成功经验可以总结推广，对失败的教训也应认真吸取，为以后改革提供借鉴和参考。

　　合理设定改革目标的希望值。对改革过程中出现的新情况、新问题不要回避，对改革的失败不要惧怕，更不能轻易否定改革。要宣传改革的意义，合理设定改革的目标和希望值，不能希望毕其功于一役，希望将审计工作出现的所有问题通过一次改革全部得以解决；审计工作中遇到的许多问题，有些并不是审计体制问题，也不是审计所特有的，所以希望审计体制解决众多的社会、文化、传统遗留的问题是不现实的，用这样的眼光来苛求审计体制改革也是不科学的。

　　由于地方审计体制改革存在地区差异，所以信息沟通、资源共享，及时交流经验，取长补短，发现、分析和解决改革中带有的共性和普遍性的问题，就显得特别重要，可以使改革少走弯路，避免改革探索中的无用功和重复劳动，使改革立于更高的起点，节省改革的社会成本，取得更大的改革效益。理论界要激活有关审计体制改革的研究，为改革实践提供理论支持和指导。

　　理论研究应务实求真，注重地方审计体制改革的特殊性，要减少空泛的规范性理论研究，提倡对现行审计体制运行结果的实证分析，减少对终极性审计体制模式的理论描述，提倡面对改革实践、以现实为起点的、以解决实际问题为目标的实务性研究；减少闭门造车式地做理论文章，提倡深入实际的调查研究；减少理论观点的浅层次分析，提供触及本质问题的深入研究———这也是审计体制改革不少缺少的重要内容。