一、近年来美国税制改革建议迭出的背景

　　近20年来，美国联邦税制经历了一系列重大的或全面的修正，其中1986年颁布实施的《税制改革法案》是美国最具根本性的税制改革方案之一。这次改革的目的在于改革税法，以实现“公平、简化和增长”目标，它同以往主要是为增加税收以解决联邦政府预算持续的巨额赤字的目的所进行的改革是很不相同的。1986年的税制改革，在大幅度降低边际税率方面得到大多数观察家的高度评价。联邦所得税被大幅度改革，削减了一系列特殊类型投资的特定税收条款（如对设备投资的投资税收抵免），为资本有效配置扫清了主要障碍。据估计，1986年税改为美国经济创造了近1万亿美元的增长机会。

　　但是，尽管1986年《税制改革法案》取得了大量成就，越来越多的美国人却认为这次立法远没有充分利用税制改革所创造的有利时机，致使美国经济远远没有实现应有的增长。就联邦税收制度来说，保留了所得税基，除降低了法定边际税率外，在简化税制和促进经济增长方面，则进展不大。1986年税制改革本来试图拓宽税基，降低税率，然而，在此以后的税改又明显地在倒退。例如，布什总统1990年的《预算执行法案》在一定程度上又提高了有效税率，而克林顿总统1993年的《多目标预算调节法案》则是更大幅度地提高了有效税率，使最高边际税率在1986年基础上提高了三分之一。一系列税制改革措施，在诸如投资抵免、资本利得差别、税率升降等方面，出现多次反复，税制的严肃性与稳定性不断受到损害。

　　目前，美国政治舆论普遍认为现行的所得税制必须进行根本性变革，两党及公众在现行税法的缺陷问题上基本达成了以下共识。第一，税法不必要的复杂性加大了企业和劳动者遵章纳税的负担以及国内税务署的征管成本；第二，税制对储蓄和投资的差别税率导致低储蓄率，从而抑制了美国的经济增长；第三，所得税制的收缴方式及防止逃避税的措施，对大众私人生活的侵扰、强制甚至威胁变得日益严重和不可忍受，与美国式的民主信念相冲突，税制的根本性改革被认为只是一个时间问题。

　　二、美国税制根本性改革建议的目标

　　近年来在美国提出的几种主要的税制改革建议，虽然其出发点存在显著差别，但都普遍认为税改应该达到以下四项目标：

　　（一）简化征管程序和降低缴付成本

　　近年来，尽管美国在简化税法方面已作了很大努力，但大多数美国人仍认为现行税制过于复杂。例如，1913年的税法只有15页，而今天的税法则达9000多页。1992年，收入在50000美元以下的美国人约有2／3雇佣税收专业人员填写税单。美国人每年总计花费约300 亿美元以支付税务会计和律师的服务，花费54亿人时来计算他们的税负。据独立的审计资料表明，国内税务署正确回答纳税人询问的概率只有63％。根据一项保守估计，现行所得税制使美国经济至少付出了3000亿美元的缴付成本。国内税务署对公民个人生活的侵扰，也日益受到美国人关注。目前税务署拥有115000名审计员和代理人，包括警务人员在内的税务署，拥有与所有其它联邦执法机构大致相同的雇员数。税务署有权在没有搜查令的情况下搜查美国公民的财产和财务文件，有权不经审判即没收美国人的财产。前税务署委员弗雷德。戈德伯格指出，“税务署已经变成了我们民主社会中最具侵扰性、压迫性和非民主机构的象征。”

　　（二）激励储蓄、投资和企业家活动

　　美国现行的公司和个人所得税制，对储蓄、投资和企业家大量征税，某些类型的储蓄被课税二至四次。一般来说，国民净储蓄是家庭、企业和政府机构储蓄之和扣除折旧的余额，是一个国家未来经济增长的潜力所在。90年代，美国的国民净储蓄率仅为2％左右， 是所有工业化国家中最低的，且该储蓄率目前仍在下降。大量证据表明，税收、预算、规章和法律制度在对消费、储蓄和投资的处理上没有做到不偏不倚（即没有产生中性影响），这些公共政策交织在一起，支持现期消费，而不利于储蓄和投资。而且，在所有发达国家中，美国对资本的某些课税是最高的。例如，联邦政府28％的长期资本利得税率并未按通货膨胀指数化，该税率是世界上最高的税率之一。据美国政策分析中心计算，1993年克林顿新所得税法的实施，美国资本的边际税率升至58.5％。预计在1994—1998年期间，投资额将比不增税时低1.8亿美元左右。 以所得为税基的所得税及其较高税率对储蓄、投资、企业家精神和创新活动等产生了极大扭曲和反激励作用，抑制了国民储蓄，阻碍了长期经济增长。

　　（三）最大限度地减少地下经济的逃避税

　　地下经济具有隐蔽性，难以对其作准确估计。据一些学者的初步估计，美国每年因地下经济流失的税收达1000—2000亿美元。这对每个自觉纳税的人来说会使他们承担额外税负以维持政府的既定开支规模。从以往减税的实践来看，美国地下经济的规模并没有因最高边际税率的降低而相应地缩小。因此，如何有效改革税制，尽可能使税收触及地下经济，减少其逃避税收的机会，从而迫使其负担政府费用中的应有份额，应是当前税制改革建议的一致目标。

　　（四）增强美国产品的国际竞争力

　　从本国出口的产品和服务的价格中去掉税金，可增强其在全球的竞争力；而将税金课于进口的外国产品上，可让外国产品承担本国政府费用中的公平份额。例如，从美国出口品价格中免除10％的税金，对外国进口品征收10％的税金，与现在税制的处理方法相比，将使美国得到因20％的差价所带来的巨大收益。当然，这必须符合世界贸易组织的法律规定，避免产生贸易战。美国众议院税收立法委员会主席比尔。阿彻甚至认为该目标是最重要的目标，它“应排在下一世纪的议程上”。

　　三、主要税制改革建议

　　针对美国税制存在的问题，围绕上述税收改革目标，美国近几年出现了诸多的税制改革建议，其中影响较大、引起广泛讨论的几种主要的税制改革建议是：统一比例税、储蓄无限宽免税、增值税和国内零售税等。由于这些税改建议得到不同的国会领袖的有力支持，其争论也就更加热烈。

　　影响最大的税制改革建议是由众议院多数党领袖迪克。阿梅等人提出的被称作统一比例税的方案。它原是由胡佛研究所的罗伯特。霍尔和阿尔文。拉布什卡设计的，其要点如下：按单一（统一）税率对个人劳动所得（包括补助金所得）征税，对个人收入实行较大数额豁免；企业按相同的税率就总收入减去投入成本、资本品、工资、补助金的差额纳税，并用以上两种一体化的税种取代目前的公司和个人所得税。

　　第二种方案是由参议员萨姆。纳恩和皮待。多梅尼西提出的储蓄无限宽免税方案。对于个人，它主张按累进税率对个人所得减去净储蓄后用于消费的部分征税；对营业所得，则按单一税率征收增值税。并以这两种税取代目前的公司和个人所得税。两种新税都实行对工薪税的减免。

　　第三种主要的税制改革建议是以增值税取代个人与公司所得税。美国国会关于增值税的提案很多，其中以众议员塞缪尔。吉斯本的计划最为详细。从理论上来说，增值税接近于对国民经济中的消费或所得总额征税。美国就此进行的讨论集中在消费型的增值税上，即主要考虑按总收入减去包括购买资本品在内的投入成本的差额，向企业征税。由于增值税可在边境退还，因此常常认为它有助于提高一国的竞争力。

　　第四种税制改革建议是卡托研究所斯蒂芬。穆尔等人提出来的。它主张对商品和劳务的零售价格按统一百分比征税，即实行所谓的国内零售税，并以之替代所得税。

　　四、税制改革建议比较

　　以上几种改革建议均主张以消费为导向，即力图使美国现行所得税制向消费税制转换，从而实现前述的既提高经济绩效，又大幅度地削减纳税人缴付负担和税收管理负担的目标。但是各项建议方案对个人征税和公司征税的具体处理方式及其经济影响等方面存在诸多差异。

　　（一）对个人征税的比较

　　在个人税方面，统一比例税方案主张个人要就所有的报酬和补助金纳税，但对其它来源的所得（如利息和股息）不纳税。对个人实行较大的免税额，对每个受抚养者作相应的扣除。按目前提出的方案，一个四口之家只从36，000美元以上的报酬开始纳税。对该税来说，税率是问题的关键，即应以多高税率征税才能在收入上足以替代现行个人所得税。对此，胡佛研究所的霍尔和拉布什卡估计为19％，众议院多数党领袖阿梅则认为，这一税率开始时可能是20％，以后随着支出的下降和税基的扩大，税率可能会降至17％。还有一些人则估计，为了获得足够的财政收入，避免财政赤字上升，税率需达到22％。

　　储蓄无限宽免税方案主张个人就除福利金和免税利息以外的所有所得纳税。对净储蓄、某些教育费用、抵押利息和慈善捐款，采用无限额扣除；对工薪税实行抵免和多种豁免，再加上抚养扣除，对四口之家而言，这些项目总额共达12500美元左右。在税率上， 该方案仍采用累进税率制，根据用于消费的所得的多少，税率从8％至40％不等。 因此有人把这种方法称作是一种累进的消费所得税。

　　若实行增值税方案，则对个人不直接征税，但消费者个人要为所购买的商品与劳务支付较高的价格。

　　国内零售税方案则要求消费者按含税的价格支付商品与劳务，与现行的州销售税没有多大区别。

　　（二）对公司征税的比较

　　在公司税方面，统一比例税方案主张对总所得减去投入成本、工资、各种补助金、公司资本（当期支出部分）后的余额征收营业税。它对利息支付、股息或对企业主的任何其它形式的支付不予扣除。税率从20％开始，随着支出的下降，它也会降至17％，但有些人则认为为了避免赤字上升，税率须达22％。

　　储蓄无限宽免税方案则主张对总收入减去投入成本、资本购买（当期消费部分）后的余额征税，报酬不予扣减，税率为11％。

　　增值税方案实行对增加值或对现金流量和工资征税，国内零售税方案主张以统一税率对最终产品和服务的价格征税。有人提议，对于食品等“必需品”进行特别豁免或采用低税率。目前提出的国内零售税方案尚未对税率加以确定，但一般认为除非税基受到大范围侵蚀，税率应在15％—16％区间内。

　　（三）其它方面的比较

　　上述几种主要的税改方案，若从不同的税制原则加以分析，都有其长处和短处。就统一比例税方案来说，它对现行所得税制有较大改进，具有简化税制、降低税率和一定程度的累进性等优点。同时通过普遍运用从源课征原则，它将大大减少现行税制中的漏税问题。但这种税制仍保留豁免和抵免，本质上仍然是一种所得税，由于只实行单一税率，因而在公平性方面有欠缺。它也无法解决税务系统对公民个人生活的侵扰性问题。而且，随着时间推移，所得税制极有可能会回复到以往状态，其优点随时可能会被削弱。

　　储蓄无限宽免税方案在经济效率方面对当前税制是一种实质性的改善，它结束了对个人储蓄和厂商投资的双重征税。该方案保留了目前税制的累进税率结构，也即在税制的公平性方面作了较多的考虑。它实质上把所得税转化为消费所得税。但储蓄无限宽免税包含着相当高的边际税率（最高可达51％），并且，在简化现行税制方面不如统一比例税。

　　增值税方案具有税率较低、税基广泛和自我管理等优点，税制也比当前所得税制简单，有助于向消费税制的转换，且在设计实施过程中，有国际经验可资借鉴。但由于增值税较为隐蔽，给纳税人感觉税负较轻，可能使税收收入和财政支出联系放松，导致政府支出规模膨胀。增值税还会引发消费物价指数的上升和其它形式的通货膨胀。增值税本质上是累退的，为了缓解这种累退性，需要进行各种复杂的调整。在征收方面也不那么简单，免税管理更具复杂性。此外，增值税目前还存在着一系列难题有待解决，如对低收入家庭的处理，对原有资本的征税等。

　　国内零售税方案彻底取消了所得税，对所有储蓄与投资实行免税，因而消除了双重征税问题，它管理简便，将大大降低征管成本。由于它实行单一的统一税率，高边际税率引起的负面效应将消除，并能有效地将地下经济纳入税网。同时，在美国，目前已有45个州实行了销售税，这些州会在一定程度上支持这一税种。此外，与增值税方案不同，它是一种显性税收，因而公众可将税收和支出更紧密地联系在一起。但是，国内零售税也是一种累退税，它可能会蚕食州的收入来源。当存在各种形式的抵免和豁免时，税率就会偏高，从而会削弱消费税的低税率和宽税基的优势。

　　从以上主要税制改革方案的内容及其相互间的比较可以看出，这些税改建议均主张对美国现行税制作大幅度的实质性乃至根本性的改革，即让美国税制从所得税制向消费税制过渡。但正如普林斯顿大学教授戴维。F.布拉德福德所指出的， 从一种税制转变为另一种税制会牵涉到大量的过渡问题，会伴随着巨大的政治成本，伴随着对各种家庭、企业和行业的税制转换成本，甚至在某种程度上伴随经济的混乱。所以这些税制改革方案是否应该推行以及按何种步骤推行，美国学术界仍在继续探讨，各种税改方案的倡导者之间的分歧与激烈争论仍在继续。但有一点认识是共同的，即税收改革的潜在效益是巨大的，大得足以让全民就税制根本性改革的必要性与可行性开始一场认真的对话和讨论，讨论的结果则必定会促进未来的税改立法进程。

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