什么是商业银行内部控制，目前国际金融界尚无统一的定义。即使巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管的核心原则》中也没有给出明确的定义，只对其内容作了一个概括，即银行内部控制包括组织结构、会计原则、双人原则、对资产和投资的实物控制。我国央行在《加强金融机构内部控制指导原则》中为内部控制作出的定义是：内部控制是金融机构的一种自律行为，是金融机构为防范风险，完成各项既定工作目标，对内部各职能部门及其工作人员的业务活动进行风险控制、制度管理、相互制约和内部稽核等方法、措施和程序的总称。

　　一、国有商业银行内部控制系统建立的现实条件和制约因素分析

　　要建立有效的内部控制系统，必须立足系统运行的现实环境，分析利用有利条件，努力克服制约因素。

　　(一)现实条件

　　1．有可供借鉴的经验和教训。国外商业银行经过长期积累而形成的现代管理理论与方法和以现代管理技术为支撑的内部控制制度方法都为我国商业银行内部控制制度及体系的建立提供了重要借鉴。同时，国际银行监管界有数十年对商业银行监管的历史，加之近年来国际金融界恶性金融破产倒闭事件和当前国有商业银行的大量不良资产及诸多金融犯罪案件，都为我们建立新制度提供了珍贵的启示!特别是近年来，各级金融机构在防范金融风险、提高管理水平的实践中已积累了一定的经验和教训。

　　2．国有商业银行内部控制有一定的基础条件。基于对我国金融形势的分析，特别是巴林银行破产事件后，从各级金融监管部门到国有商业银行的各级管理层，对加强金融监管和商业银行内部控制都形成了共识。人民银行从法规制度体系建设，日常监管、实施法纪、效益、财务和业务稽核等方面做了大量工作，在实践中对国有商业银行内部控制的稽核评价，已形成了基本的框架体系。人民银行颁布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，为商业银行的内部控制体系建设也提出了具体要求。在金融监管部门的指导下，国有商业银行近年来也加大了集中统一经营的力度，引入了资产负债比例管理，推行了稽核体制改革，建立了较为规范的内部监控制度。为理顺经营与管理关系，进行了一系列业务、机构和人员的调整，在近年的内部控制实践中，提高了管理层及员工的内部控制意识，所有这些都为建立有效的内部控制系统奠定了基础。

　　(二)制约因素分析

　　1．商业银行仍然面临严峻形势，在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程。尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力，可在国有企业效益没有得到根本扭转，银行不良资产仍居高不下，商业银行不同程度存在的违规违章操作和高风险经营行为虽有所收敛，但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规章经营、高风险运行的可能性仍然存在。

　　2．控制主体与客体的同一性，加大了内部控制制度贯彻执行的难度。商业银行各项制度贯彻执行的主体，不只是最高管理层和职能部门，它还包括各层次管理人员和全体员工，贯彻执行者也是被控制者，这必然加大控制的难度。而且，许多内部控制步骤和效果都依赖于适当的职能分离，有些控制由于串通作弊会失效。因此，健全内控稽核评价系统已非常必要。

　　3．现在不能保证未来。内部控制系统的局限是现在无法保证未来。随着各项业务的不断创新与发展，现有的控制制度会被突破，过去行之有效的方法，现在或将来会不再有约束力和可操作性，而与此同时，新的更加完善的制度也将建立。因此，内部控制可以从宏观战略上考虑体系建设问题，但在具体内控制度的设计、执行上却更多地把精力放在近期、中期对策实施上，把重点放在当前各种经营风险的防范上。

　　4．内部控制制度的建立和执行受成本及收益影响，其完善程度只是相对的。内部控制制度的设计和执行都需要成本，所以商业银行在设计制度时必然考虑其适当的度，要求其兼顾工作效率和经济效益，既考虑设计的经济性，又考虑执行时的效益性，在考虑适用性，有效性原则的基础上，设计适合国有商业银行状况的内控体系。

　　二、国有商业银行内控机制的现状

　　1996年中国人民银行召开了全国稽核监督工作座谈会和“金融机构内部控制理论与实务研讨会”，对商业银行内控建设进行了比较系统的研讨，并提出了明确的工作要求，特别是1997年印发《加强金融机构内部控制的指导原则》(银发[1997)199号)后，商业银行对内控重要性的认识大大提高，内控基础建设得到了加强。如中国工商银行组建了稽核监督委员会，将原稽核部改组为稽核监督局；在沈阳、西安、南京等六个中心城市派出了稽核专员办公室，加大了总行对分支行的稽查力度。目前正在推进省级分行成立稽核监督部的改革。中国建设银行在全国建立了若干个稽核中心；中国农业银行建立了稽核特派员制度；中国银行正在组建稽核中心等。有的行还探索在一个法人内部实行稽核处罚制度，如工商银行山东省分行营业部制订了“稽核处罚实施办法”等。国有商业银行系统的法人意识得以增强，越权和违规授信、投资、开信用证和银行承兑汇票的问题得到了初步解决；虚开资信证明、存款证明和担保函(简称“两证一函”)的问题得到了查处；一些行账外经营和违规经营的责任受到了查处。集约化经营取得了进展。如：到1999年底，上商银行系统已撤并效益低下、扭亏无望的县支行226个；撤并在保本点以下的分理处、储蓄所1800多个；其他国有商业银行在这方面也做了许多的工作等。从总体上看通过近几年抓内部控制机制建设，国有商业银行从业人员遵纪守法和一心一意办银行的观念增强了，赢得了社会的广泛好评，取得了较好的自身效益和社会效益。在美国《财富》杂志公布的2000年度全球500强企业中(以营业收入排位)，中国(包括台湾省)共有11家企业入选，中国工商银行以20．13亿美元列第208位，中国银行以17．62亿美元列第255位，中国农业银行以14．13亿美元列第341位，中国建设银行以13．39亿美元列第364位，国泰人寿(台湾省)以9．9亿美元列第489位。

　　我国国有独资商业银行改革的目标是，按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为在国际上有一定实力，信誉良好的现代商业银行。用这个要求来衡量，当前存在的主要问题：一是产权制度改革滞后，国有独资商业银行股权全部集中于国家，风险完全由国家承担，与现代商业银行股权多元化不相吻合；二是三权分离的问题还没有解决好，监督机制还比较薄弱；三是完善的内部法人治理结构还没有构建起来；四是不良资产比重仍然较高。就内控而言，还存在一些薄弱环节如：部分从业人员素质不能适应新业务发展的需要，知识结构陈旧，工作绩效差，内控意识、法人管理观念差，道德风险比较突出，一些行还存在有损国有商业银行声誉和利益之处，极少数人甚至走向违法犯罪；规章制度立了不少，但并没有真正形成相互制约的内控体系；有些基层商业银行受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一些内控制度落实不到位；现在多数行实行的以会代训，以老带新培训难以达到更新知识结构，提高整体素质的目的，由于岗位轮换推行得不够，多面手和综合管理人才比较缺乏，而且员工在一个岗位长期不变，暗箱操作的概率较大；内部稽核由于缺乏应有的独立性，对内控系统建设的综合管理职能发挥得还不充分等等。

　　三、对国有商业银行内控系统建设的几点建议

　　1．推进国有商业银行组织制度创新，增强组织控制力度。一是逐步推进产权制度改革，把国有商业银行改为国家控股的股份制银行，完善法人治理结构。二是纵向上减少管理层次，缩短管理半径，完善法人授权。具体讲就是强化一级分行的调控职能，明确二级分行的经营主导地位。通过上收资金拆借、贷款审批、承兑汇票签批及费用核拨等权限，逐步向真正统一法人体制逼近。对二级分行所辖县市支行一律不授权，县支行仅作为二级分行的派出机构，主要从事组织存款、监测贷款、收贷收息、办理结算等业务；由二级分行对现有支行的贷款风险度、人均存款、人均利润等指标进行动态分析、划分等级，区别对待。三是建立有序、高效的组织体系。即以业务经营和风险控制为依据设置职能部门。一般应遵循两条原则：①根据各级分支机构自身的职能作用、业务范围、经营规模设置相应的职能部门；②职能部门在职责分工上既要体现制约，又要体现协作配合，以防止业务在跨部门运作中的失控。在确定的职能部门的基础上，设置科学、合理、有效的岗位。同时，采取得力措施，下决心撤并亏损或无效益的支行，改变现有的部门重叠，机构臃肿、效率低下的状况。

　　2．完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制，增强风险控制能力。信贷风险是当前国有商业银行最大的风险，因此建立和完善信贷风险防范体系和信贷资产管理责任制尤为迫切和重要。为此，国有商业银行必须再做好以下工作：一是要健全信贷决策体系。纵向上由总行、一级分行、二级分行三个级次组成，横向上由本级行信贷决策委员会、贷款审查部门，贷款经营部门和贷款稽核部门组成；二是精心构筑“三道防线”。①制度防线。推行纵横制约的审贷分离制度，将各级行的贷款调查审查职能和批准发放、办理手续职能分开，积极推行三查分离制度，建立企业、贷款基本档案和贷款台账，随时监测和反映企业的生产经营、资产负债以及借款结构和风险度变化情况，对贷款质量做出预警，依据预警，果断采取措施。②舆论防线。经常向政府、主管部门、企业宣传信贷政策、原则，宣传信贷支持的重点与控制的对象，以增强信贷工作的透明度，减少行政性干预，通过企业信用等级评估及公布，让企业了解自身信誉程度，掌握与银行交往的力度。通过社会监督，促使信贷员照章办事，循规放款。③法律防线。严格依法办贷，对新发放的各项贷款必须办理有效抵押、担保手续，保证借款合同、借款借据、担保意向、财产抵押和有关凭证符合法律程序和规定，具有法律效力。对原有风险较大的贷款逐步转为抵押贷款，对抵押清单要依法公正，对担保方的担保资格及偿贷能力进行认真审查，防止无效担保和虚假担保。三是健全信贷资产管理责任制。推行资产负债管理，遵循资金来源制约资金运用，资产与负债结构对应，拆借资金适度，优化贷款投向，加强系统调控的原则，重点抓存、贷款比例管理、拆入短期资金比例控制，单个企业和项目比例控制、固定资产贷款比例核定、三项不良贷款占比等五个方面的管理。四是工作中要坚持责任到人、责任具体、主要责任下明确严惩发生风险损失的条款，并坚决贯彻落实。

　　3．改革现行劳动人事分配制度完善人事控制机制。在选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人，不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想觉悟上，要在完善制度的同时，更加重视制度的执行和监督落实。同时，建议考虑建立和推行行员“淘汰制”；形成促使员工不断进取的动力机制。并不断完善员工工作业绩评价考核办法和员工激励竞争机制。

　　4．注重整体效益，完善资金调控体系。一是改革资金管理办法，建立压力、动力并存的营运机制。在统一对外资金融通、集中清算资金的前提下，各分支机构按照“实贷实存、自匡头寸、自主经营”的原则，在统一划分资金的范围内“分灶吃饭”，使集约经营与打破资金供给上的大锅饭结合起来。二是实行内部资金计价，有偿调拨。三是建立合理的规模分配和比例核定机制。把规模和比例的核定同效益、存款、汇差清缴紧密结合起来，走适度规模经营的路子，在适当集中贷款决策权、审批权和管理权的前提下，从资金流向上打破地理位置的限制，使资金规模向效益好的地域、行业、企业、项目、产品倾斜。四是在资金运用上有意识地加大发展中间业务、代收代付业务、住房信贷业务的力度、以提高防范资产风险的能力。

　　5．加强成本核算与财务管理，完善利益约束。一是以费用控制利润计划的实现。根据各分支机构上年各项存款总量，当年存贷款增量以及全行存贷款平均利润核批各支行利润计划，要求必须以全额提足呆账准备金，据实计提定期存款应付利息和控制新增表内应收利息为前提，对利润计划半年考核一次，如完不成上半年利润计划的，下半年用费用控制的办法予以制约。二是提高贷款收息率和资金利用率。通过完善资金管理办法，上下合力压缩应收未收利息，各项财务收入(包括新增加的中间业务收入)均要按规定及时入账，防止效益流失，对内部资金占用额，力争控制在各项存款总额的适当比例之内，并注重发展贴现贷款，提高贴现和再贴现的比率，努力提高个人住房按揭、汽车按揭等消费贷款的比重。三是控制成本费用支出。进一步完善储蓄资金计价办法和对公存款考核办法，推行市场筹资策略，形成筹资成本计价的测算机制，使存款总量与成本一同考核，控制各项存款平均利率的上升趋势。在网点设置上坚持效益原则，因地制宜，合理布局，节约开支，对新建营业网点实行“新机构、新机制”，进行量、本、利综合分析，正确测算保本点和效益最佳点。四是完善财务指标考核。财务指标分为考核指标和管理指标两类。考核指标为计划利润、人均创利额、清收表内应收利息额；管理指标为贷款收息度、各项贷款平均利率、各项存款平均利率、百元收入成本费用等。财务考核指标的完成与费用率合理分配相挂钩。

　　6．改革和完善现行的内部稽审管理体制，增强内部稽审系统的独立性和权威性。纵向上，推行内部稽审特派员制度，建立起一个垂直、独立、权威、高效的稽审体系。总行稽审部门负责人由监事会直接择优选择选聘，并直接对监事会负责；一级行稽审部门作为总行的派出机构，负责人由总行直接从全行择优选聘，直接对总行稽审部门负责；照此，二级分行稽审部门为一级分行派出机构，负责人由一级分行在全行范围内选聘，直接对一级分行稽审部门负责。稽审工作人员由本级稽审部门负责按统一的素质标准择优聘用。各级行的稽审部门人员由总行稽审部统管，其人事、劳资等关系全部集中在总行，割断现行的人员同所在行的利益关系。

　　横向上实行稽审部门向同级重要业务部门派驻稽审员制度，被派驻稽审员直接对上级稽审部门负责，其工作业绩由派出部门直接评定。另外，要推行外部审计部门再稽审制度，由总行选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审。这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审提高工作质量，充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用。