摘要：建立、健全内部控制制度已成为法定要求，得到社会各界特别是企业的高度重视和广泛参与。只有建立和完善内部控制制度，才能确保国有资本的保值增值，提高国有企业的经济效益，实现国有企业的战略目标。

　　笔者认为，要加强企业内部控制，必须对一些问题进行深入探讨。

　　一、关于企业法人治理结构与内部控制的关系

　　按照委托代理理论，现代企业可以看做是一系列委托——代理契约的结合。在现代企业中，所有者与内部人之间虽然具有委托代理关系，但是由于存在着目标不对称与信息不对称，所以在实际工作中就会出现“内部人控制”。正是“内部人控制”的存在，因而产生了公司治理结构。

　　一个规范的公司治理结构由股东会、董事会、监事会和经理层组成。建立有效的公司治理结构的宗旨就是在股东会、董事会、监事会和经理层之间合理配置权力，明确各方责任，建立有效的激励、监督和制衡机制，从而实现公司目标。而内部控制就是企业董事会及经理阶层为确保企业财产安全完整、提高会计信息质量、实现经营管理目标、完成受托责任而建立和实施的一系列具有控制职能的措施和程序。因此公司治理结构与内部控制的关系是密不可分的，公司治理结构是促使内部控制有效运行，保证内部控制功能发挥的前提和基础，是实行内部控制的制度环境，而内部控制在公司治理结构中担当的是内部管理监控系统的角色，是有利于企业受托者实现企业经营管理目标，完成受托责任的一种手段。

　　目前在我国国有企业中，“内部人控制”问题业已成为一种比较普遍的现象。造成这种现象的原因有许多，其中重要的一条就是我国数十年“放权让利”改革的影响。人们普遍认为改革的最高原则就是给“企业”（实际上是经营者）以不受所有者约束的经营自主权。于是，出现了“国有资本授权企业经营”的作法，出现了股东会和董事会形同虚设、董事长和总经理合二为一等违反公司基本原则的做法，实际上把所有者排除在企业之外。企业经营者以“法人代表”的身份掌握着企业的最终控制权。企业经营者实际上是在没有内外监督的情况下全权经营这部分国有资产，于是便相当广泛地发生了“内部人控制”的问题。从公司治理结构中控制权配置的原则与目前国有企业治理结构存在的主要问题来看，授权经营扭曲了公司治理结构中股东大会与董事会之间的信任委托关系。这无疑会使所有者的监督显得苍白无力，同时又强化了“内部人控制”。

　　要解决“内部人控制”现象，根本的一条就是健全和完善内部控制。而内部控制作为由董事会和经理阶层为实现经营管理目标而建立和实施的一系列措施和程序，要有效运行和发挥作用，就需要营造一个良好的控制环境，这就是完善公司治理结构、强化公司治理机制。针对我国国有企业中存在的所有者监督弱化，“内部人控制”现象突出这种状况，只有强化公司治理结构的基础建设，才能使得内部控制的目标顺利实现。

　　二、关于董事会在内部控制体系中的地位

　　董事会是代表全体股东行使所有者职能的常设机构，在企业中是作为所有者的代表。所有者对企业拥有最终控制权，而董事会要维护出资人权益，对股东会负责。董事会对公司的战略发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。而内部控制是董事会为确保会计信息真实，监控企业经营者行为而实施的一种重要手段，因此可以看出，董事会不但在公司管理中处于重要地位，而且在企业内部控制体系中居于核心地位。

　　但是在我国现阶段，不用说未上市的企业，就是大多数上市公司的法人治理结构“形备而实不至”，尤其体现在董事会这一重要结构没有发挥应有的职能上。目前大多数的上市公司定位不明，既不能真正充当所有者的“守护者”，也不能完全履行代表所有者对经营者的监督职能。更为严重的是，所有者的代表和经营者的角色交叉，董事会和经理班子机构重叠。这种现象产生的后果是董事会和经理班子之间权力、责任难以分清，导致公司治理结构制衡力度降低，从而不利于内部控制体系的建立、完善和有效运行。

　　要改变这种现象，首先要强化董事会在公司治理结构中的主导地位，突出董事会在建立和完善内部控制体系过程中的核心作用；其次是实行独立董事制度，通过对董事会这一内部机构的适当外部化，引入外部的独立董事，以期对内部人形成一定的监督制约力量，最大限度地维护所有股东的权益；再者是明确董事会内部分工，设立专门委员会，从而加强内部管理控制。这些专门委员会包括如审计委员会、预算管理委员会、价格委员会、薪酬委员会和投资委员会等，应该由专门董事充当这些委员会的委员，使其在内部审计、预算编制和控制、对外采购、薪酬激励机制建立、投资融资决策等一系列对内部控制至关重要的活动发挥监控作用，从而有利于企业会计信息真实性的提高，有利于企业经营管理目标的实现，有利于保护所有者资产的安全和完整。

　　三、关于预算管理在内部控制体系的功能

　　从目前企业内部控制体系的发展趋势来看，内部控制的目标尽管越来越呈现多元化，但是概括起来，可以分为两个层次，其一是可靠性，就是保证会计信息真实，确保财产安全完整；其二是效益性，就是致力于追求企业经济效益，提高企业管理水平。前一个层次是基础和前提，后一个层次是提高和进步。这样，预算管理就应运而生，成为加强企业内部管理，健全企业内部控制的一种重要手段。

　　预算是用资金的形式把那种旨在达成企业预期目标的营业计划表达出来的一种形式。预算管理由预算编制、预算执行、预算控制、预算分析和预算考核等一系列具有顺序的环节组成。一个现代企业，如果想要提高企业经济效益，实现企业管理目标，就需要实行全面预算体系，推行预算管理。但是在推行预算管理的过程中，需要注意以下几个问题：

　　（一）企业必须建立健全的预算管理组织，如在董事会下设预算管理委员会，负责确定预算的平衡、确定与控制，但是在实际中由于董事会在多数企业中如同虚设，缺乏权威性，所以预算管理委员会的作用仅仅限于预算的审批，对预算的编制和执行没有起到实质性的作用，而预算的编制往往是由经理阶层负责。

　　（二）企业在刚刚推行建立全面预算体系时，应该有所侧重，不能面面俱到。在实际中，往往有些企业尽管建立了许多预算管理制度，实行了多年的预算管理，但是并没有得到很好的贯彻和实行，其中最主要的原因就在于没有遵循“先急后缓、统筹兼顾”的原则，没有区分重点预算和一般预算。预算无论是编制还是执行都必须要有重点。预算重点的确定与企业的行业特点和自身实际有很大关系。

　　（三）注重预算的执行，使其能够做到“有令必行”。在实际中，尽管有些企业已经建立了一整套比较完善的预算制度，同时也编制了不同类型的预算，但是由于这些预算在实际中并没有得到很好的执行，往往出现预算目标被不断突破的现象。造成预算执行随意性的主要原因有：

　　1、不少部门、不少人员缺乏预算意识，没有端正预算编制态度，没有理解预算在企业管理中的重要性，认为预算就是要卡人脖子，就是要控制人；

　　2、有些预算编制不合理，往往是根据编制人员的主观经验来编制，缺乏科学的依据；

　　3、各预算组织的权、责、利不对等。

　　（四）注重预算分析，加强预算结果的考核。在实际中，有些预算分析主要停留在对部分财务指标的完成情况说明上，没有将财务分析制度化、规范化、表格化。没有形成以增强企业资金利用效率为目标的财务计析指标体系；没有建立一整套科学的财务分析程序、方法、表格；没有建立财务分析岗位责任制。另外对预算执行不力的现象没有实行严格的奖惩措施，致使预算的作用没有得到充分的发挥。

　　（五）必须澄清对预算管理的认识误区，提高全员预算管理意识。在实际中，有众多企业的经营者和员工对预算管理存在许多认识误区，主要体现在以下几个方面：

　　1、预算是财务部门的职责。尽管财务部门在预算的编制和控制过程中起到很重要的作用，但是预算并不仅仅是财务部门的职责，相反与业务部门和其他职能部门具有密切关系。主要原因在于预算是企业全面预算，并不是单一部门的管理行为，预算管理过程涉及企业的方方面面，涉及企业的各个部门和各位员工，需要全员参与。

　　2、预算是对企业活动的限制。预算管理并不是对企业活动的种种限制，而是改进企业决策与控制、提高企业管理水平、提高企业资金利用效率的一种有效的管理机制。

　　3、预算是可以随时调整和突破的。正确、合理的预算本身并不能改善经营管理、提高经济效益，只有严格执行预算，使预算成为企业的“硬约束”，才能真正达到预算管理控制的目的。总之，预算管理是一种涉及企业各级组织各个层次的责权利关系的制度安排，其顺利通过需要企业上下统一思想和认识，密切配合。