【摘要】现行高校财务制度以生均综合定额为基础。我国高等教育财政拨款制度内涵繁杂、界定不清；其绩效评价和拨款的机制尚待完善；正常经费拨付的核定方式过于粗放；正常经费和专项资助的结构失衡；支持高校中长期发展的远期预算管理缺位等，这一切阻碍了高等教育的进一步发展，不利于教育资源合理、高效配置。

　　【关键词】高等院校；财务制度；特性；弊端

　　一、高等教育现行财政拨款模式的特点

　　2003年以来，我国高等学校绝大多数实行的是“生均综合定额+专项补助”预算管理方式，这种管理模式的提出是对过去“生均公用经费定额+人员经费+专项补助”的进一步完善，它的设计原理是将学校合理性正常运营支出平均分摊到每个学生身上，按在校学生人数进行补助。专款项目的安排仍然是根据学校的学科建设水平、科研实力、基础设施修缮改造的需要并考虑前一年的拨款规模进行确定。此种管理模式取消了对学校人员经费必保的补助政策，通过引入合理的生师比系数进行修正，促使学校从精简教职工队伍入手，调整支出结构，更高效地使用教育资金。同时将同类院校进行归并，实行相同定额，也促使同样办学规模、支出额度高的学校学习他校先进经验，压缩不合理支出项目。在这种预算管理方式下，最关键的是对生均综合定额的合理确定。目前生均综合定额的确定，是以承认各校实际支出规模为基础的，虽然维护了各高校现有的拨款水平，但不利于学校挖掘潜力，多渠道筹措教学经费，提高资金的使用效益，也不利于创新的形成和特色的保护。

　　二、目前我国高等教育财政拨款模式存在的主要问题

　　(一)生均综合定额含义模糊，内容不统一

　　由于生均综合定额是在生均运营成本的基础上测算出来的，而支撑运营成本的经费来源，既有财政拨款，又有学校的事业收入甚至还有和学生培养没有直接关系的离退休人员经费拨款。所以现行的生均综合定额并不是财政正常经费的拨款标准。

　　(二)绩效拨款的力度不够

　　高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，世界各国进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。以产出机制拨款的目的是激励大学提高教育质量，使更多的注册学生完成学业，避免教育资源的浪费。但目前绩效拨款模式在我国政府对公立高校拨款中，据笔者调查很少使用，甚至根本就不涉及，当然这种方法存在着相关绩效指标定性标准不易把握和难以量化的客观因素。

　　(三)正常经费拨款参数过于简单

　　虽然“综合定额加专项补助”的拨款方式扩大了各院校使用经费的自主权，也照顾到了学校的特殊需要，在鼓励学校提高经费使用效益方面有一定的积极作用。同时，由于经费确定的主要参数是生均支出综合定额，计算正常经费总额的自变量是在校生人数。操作方法简单易行，与“基数加发展”模式相比，在透明度和公正性方面也有改

　　进。但是，其缺陷也十分明显：一是它在生均支出综合定额的确定上，是以前几年的生均综合支出水平、经费开支情况为依据来确定的，这在客观上承认了历史支出的合理性，掩盖了历史支出中存在的问题；二是未能反映出高校的实际成本行为，也未能反映出高校之间的差别，尽管已经考虑了学科门类之间的差异；更为严重的是，该模式把在校生数作为唯一的自变量，受经济利益驱动，高校盲目扩大招生规模的现象便在所难免，同时在专项补助经费的核定上依然没有脱离“基数+发展”的思维定式。对国家来说，这种拨款模式失去了政府在经济上对高等教育发展实行宏观调控之功能，造成了资源的浪费和效益的低下。

　　(四)正常经费和专项补助的结构不合理

　　高校正常经费是指为保障高校教学和科研工作正常运转、完成各项任务而拨付的财政补助收入部分，包括人员经费和公用经费两部分。专项补助是指高校为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出经费(正常经费)以外编制的年度项目支出计划。根据定义“项目支出”应该是基本支出的有益补充。可实际情况是由于受综合定额的限制，基本支出经费数量有限。近些年来，财政状况比较好的省份和部门(教育部)由于受名义上的生均综合定额标准过高的影响，财政部门在调整生均正常经费拨款标准上顾虑重重，谨小慎微，财政资金只能在项目支出上加大投入的力度，导致项目支出与基本支出之间不相匹配，又加上执行过程中因基本支出经费不足无法解决，而又必须解决的问题都被挪到项目支出中申报专款，使得项目支出额度越来越大，占总经费的比重也越来越多。基本支出与项目支出比例的悬殊，使财政拨款结构严重失衡。项目支出投入越多，固定资产数量增加就越多，如设备、公共设施、实验室、房屋等需要进行维护、维修和运行的成本需求也就越大，造成基本支出经费不足问题恶性循环，再加上项目经费在使用过程中不可调节的要求，使得高校校长和教育主管部门对高等教育经费使用的自主调节无能为力，宝贵的高等教育资源的使用效益令人堪忧！

　　三、我国高校预算管理体制的缺陷

　　(一)高校预算管理制度方面

　　高等学校的经济活动是以科学合理的预算为前提和依据的，财务收支计划是高校组织收入和控制支出的依据，同时也是一个学校的办学规模和事业发展的综合反映。“高校作为准公共部门，国家通过预算的方式给其提供教育资金；高校作为非营利性单位，也通过预算的方式将资金分配给校内各职能部门。预算是高校重要的经济管理手段和日常管理工作，预算管理工作的好坏直接影响着高校的正常运转和持续发展。”特别在当前高校普遍存在教育经费供小于需的情况下，推行预算管理尤其重要。目前高校根据事业发展计划和任务编制年度收支计划，其预算管理只限于年度预算，没有与高校发展战略相匹配的中长期预算；预算内容也没有含盖资本支出预算部分，很难将高校的业务活动、筹资活动、资金运动进行统筹安排。由于无法保证资金使用的计划性，不能从整体上统筹安排、调度资金，使相对有限的教育资金不能向教学、科研等方向合理倾斜。

　　(二)高校预算管理缺乏科学的绩效考评机制

　　传统上，对教育经费使用的评价与其它公共支出的评价一样，重经费申请和资金到位后的预算分配，轻资金使用和使用后的绩效考评，在资金使用过程管理中，也是关注过程而忽视结果。

　　原因主要有：一是绩效考核指标的设定难度较大。因为高等学校作为准公共部门，她在向受教育者提供高等教育服务的同时，所创造的社会经济文化效益则更具有根本的意义，很难进行直接的定量分析。二是在目前的高等教育财政拨款模式之下，绩效考评的主要对象是项目经费，而在项目支出中，除了基础设施修缮、改造类项目产生的效果比较直观以外，其它如学科建设、教育教学、师资队伍建设等，由于专业性强，个性化明显，绩效往往无法考核或者无法精确考核，“外部人”更难判断效果和效率，因此，项目实施后的绩效目标，只能由申报者自己拟定。这种信息不对称是导致绩效考评不科学的第二个难点。三是管理者缺乏追求绩效的压力和动力。由于信息的不对称，再加上现有高等学校会计核算制度、教育财政制度的缺陷，使得“外部人”在进行项目预算决策时只能凭经验和喜好，广大公众也无法对项目的实施过程和实施后的结果进行有效地监督，管理者犹如处在监管的真空之中，悠然自得。

　　四、高等学校会计核算制度无法满足利益相关者对财务信息的需求

　　改革开放以来，特别是社会主义市场经济的建立和发展，高等学校已从政府公共部门的组成部分，逐步变成了面向市场经济自主办学的法人实体。教育经费也从单一的财政拨款，过渡为以财政拨款为主、依法多渠道筹措办学经费的新格局。由于投资主体的多元化，利益相关者为了维护各自的利益，都希望拥有参与学校决策和对运行情况进行监督的权力。政府作为高等教育经费的主要提供者和社会公众利益的代表，为了保证财政资金使用的有效性、宏观调控目的的实现和监督机制的有效实施，除了要了解经费的收、支、余等传统的财务信息以外，还需了解学校存量资产的状态、使用情况，真实的负债情况和各项支出所产生的效益以及所有可能对大学决策、激励、约束产生实质性影响的会计信息。作为直接培养成本承担者的学生家长，出于对受教育者未来收益的关注，必然想知道高等学校提供高等教育劳务的规模和水平，以及直接教育成本占培养成本的比重。广大教职工作为大学办学效益法定的内部监督者和最直接的利益相关者，单位的得与失、能否可持续发展均与他们息息相关，对于他们来说财务信息的公开至关重要。商业银行作为大学的债权人， 为防范贷款风险， 必然要求大学的会计核算和财务报告制度， 能够披露反映大学可持续正常运行、真实负债情况和偿债能力的财务会计信息， 以满足其对大学的运行状况和财务状况进行判断， 并做出信贷决策。

　　但是在传统的高等学校财务运行模式下，资金活动遵循的是“接受拨款——分配使用拨款——再接受拨款——再分配使用拨款”的循环模式，高等学校会计制度的设计(有的地区干脆就直接使用《行政事业单位会计制度》)，只是为了满足国家的宏观调控和财政预算管理需要， 仅侧重大学预算资金的收支和结存的核算， 缺乏对大学固定资产及其使用情况、真实的负债情况和各项支出的效益等有关信息的披露。因此财务信息无法满足高校利益相关者的需要，改革势在必行。

　　五、新形势下我国高等学校财务制度改革建议

　　(一)改变现有的财政拨款模式

　　改变现有的高等教育财政拨模式，架构隶属于人民代表大会的高等教育拨款委员会机制。在确立高教财政拨款制度时，为了兼顾高校和政府双方的利益，充分发挥高教财政的效益，笔者建议应改革现有的高等教育财政拨款模式，将高等教育经费按功能分为：基本运行拨款、特色办学拨款、竞争性拨款和发展拨款等四类。拨款的计算应尽可能使用详细、可靠、不易被学校操纵的并足以能区分办学层次和水平的变量和因素。拨款的决策机构既要独立于政府的职能部门，保护大学的办学独立性，又能执行政府的意志，体现纳税人对教育的要求，根据我国的国情这个决策机构应该隶属于中央和各省级人民代表大会。

　　(二)实行全面的预算管理体制

　　推行全面预算管理制度。全面预算把高校的业务活动、筹资活动、资金运动纳入统一计划中，将高校总目标层层分解到各部门，明确各部门的权责划分，促使各部门在完成总目标的过程中相互协调，实现高校资源的最优配置和最优利用，促进高校战略目标实现。同时还要合理编制中长期预算并对预算执行情况进行控制与管理。

　　(三)改革高等学校会计核算制度

　　1.扩大大学会计信息的服务范围。对于会计目标，不论是“受托责任学派”还是“决策有用学派”都要求会计核算要能为利益相关者提供及时、准确、高质量的财务信息。然而长期以来，大学作为政府部门的组成部分，其会计核算目标只强调为预算管理服务， 是预算管理的工具。对事关学校正常运行和可持续发展的资产使用情况、存在的状态，学校的债务规模和资金的使用效益等均没有反映，这种状况不利于对大学的管理和监督，也不利于大学目标的实现。因此，扩展大学会计信息的服务范围是改革高校会计核算制度的前提和基础。

　　2.引入权责发生制的会计确认原则。在权责发生制的基础上来进行高等学校的收支核算，高校的财务报告就能全面地反映各个会计期间的财务状况和高等教育劳务的成本，大学会计报告将更加完整， 便于进行绩效评估，也能促使学校更加注意对设备资产的使用管理和维护， 更有效地进行预算分配， 实现收入和支出在各个期间的平衡，还能明确学校当期的受托责任的履行情况。

　　3.改进大学会计报告体系。在权责发生制会计确认原则的基础上，改变学校会计报表只提供给政府有关部门的单一用途， 实现大学会计报告向学校的利益相关者提供及时的财务信息。

　　4.实施财务综合绩效考评。既然教育成本由政府或者纳税人、学生、学生家庭、教育捐助者共同承担。那么成本的承担者就会要求资金的支出能够更加有效率；对于基于绩效的财政拨款，如专项拨款、科研拨款等，在评估结果上提高经费的使用效率也是很重要的一个环节。进行财务绩效考评不但能保证优势学科的教学研究水平不断提高，还能促进高等学校办学与社会对人才需求的紧密结合，从而避免经费投入的过度分散而造成使用效率低下的问题。因此，作为提供准公共产品的高等学校，不仅要注重社会效益，还必须按照市场经济规律，注重资金的使用绩效。

　　六、结束语

　　我国现行的高校财务制度存有众多不合理之处。高校财政拨款方式的粗放、远期管理目标的缺位、现有财务信息的欠客观性等已经极大地妨碍了高等院校的可持续发展。突破原有财务制度的原则，建立符合时代和社会要求的新型高校财务制度势在必行。建立高等院校财务拨款委员会、拓展高校财务目标、将权责发生制引入高校财务体系、改进高校会计报告体制，以及建立基于财务综合绩效考评的高校财政拨款机制方能有效提升教育资源的合理配置，也是改革我国高校财务体制的必由之路。

　　【参考文献】

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