摘要：随着我国“建设和谐社会、推进环境、资源与社会协调发展”执政思想的调整，环保工作也被提到了极为重要的战略地位。但由于环保项目投资长、收益低等特点，使得长期以来，环保项目的融资来源基本以财政为主，存在融资结构单一、融资来源匮乏的特点。文章就如何加大环境治理力度，实现可持续发展、加快环保融资体制的改革和创新，打破环保融资瓶颈，建议采用TOT模式为环保项目融资并对TOT模式的可行性进行了优势分析，并提出了具体的融资方式操作流程。

　　关键词：环境保护；融资方式TOT

　　近年来我国经济出现了持续高速增长，与此同时严重的环境污染问题也应运而生，在追求经济发展的过程中，中国生态环境付出了极大的代价。目前我国每年环保投资总量仅为GDP的1.4％，远不能满足控制环境污染的资金要求，环保产业资金不足已成为遏止环境污染的关键因素。由于环保项目存在投资长、收益低等特点，长期以来环保项目的融资来源基本以财政为主，存在融资结构单一、融资来源匮乏的特点。根据环保局测算，我国各地环境保护与建设投资每年需求将达到5 000亿元，地方政府财政投资需求为2 000亿元，如沿用过去公益设施建设管理非市场化的行政融资模式，环保与建设将存在巨大的融资缺口。因此为推动环保产业发展，拓宽融资渠道，寻求其他融资方式成为环保产业持续发展的必然要求。

　　一、环保产业的特点

　　环保产业具有双重的性质，既有为社会公众服务的公益性成份，也有可以通过运营获得经济收益，甚至可以进行竞争的一面。环保项目与一般竞争性项目的不同之处在于环保项目遵循社会性与经济效益相结合、以社会性为主的原则。环保项目多为公益性项目，其决策目标是双重的，既有社会目标，也有经济目标。投资决策应偏重于社会目标，较多地考虑社会公平、人民生活，但并不完全放弃经济目标。因此产业项目的效益评价具有特殊性和复杂性，主要表现在以下几个方面：

　　1.社会效益高于经济效益。

　　环保项目的建设主要是政府行为，政府的投资一般是以社会效益为出发点；因此绝大多数环保项目建设的目的不是为了从项目本身的运营中获得多少经济上的收益，而是为了达到一定的社会效果，如改善人民的生活条件和环境，为城市的生产和运营提供更为方便的条件，保证城市和人民的安全等等，都是为了满足需要而不是为盈利去建设的。虽然，在资金有限的情况下，也要考虑经济效益，但必须服从社会效益，投资仍应该选择花费较少，投入较少的方案。

　　2.间接效益大于直接效益。

　　进行环保项目建设的作用主要是改善人们生产和生活的条件，而生产和生活条件的改善会带来许多不是基础设施的直接效益。比如园林绿化是消费性建设，几乎没有直接效益，但其不仅具有净化空气、调节气候等直接的生态效益，还具有潜在的经济效益和社会效益。

　　3.长期效益重于短期效益。

　　环保项目建设往往考虑其在比较长的时期内所能发挥的效益，而且环保项目的真正效益往往需要较长的时间才能显现出来。如污水处理厂的建立对人们健康的影响是具有长期性和持续性的，对整个城市的水环境系统具有决定性影响，这种长期效益要远远高于短期内污水处理项目有可能带来的收益。

　　二、环保融资渠道现状分析

　　环保产业融资渠道单一已成为制约环保产业发展的主要“瓶颈”之一，从目前我国现行环保融资资金来源看，财政投资占绝对多数。虽然存在银行贷款、外资、国债等辅助融资渠道，但是一方面资金量相当有限，另一方面大部分银行贷款、外资以及国债投人最终都需要财政承担责任，变相增加了财政负债。为了减轻财政的债务压力，有必要引导商业银行、民间资本、国外资金等多种资金的介入，采用多样化的融资模式，形成市场化的投融资机制。

　　1.财政拨款。

　　由于环保项目具有投资期限长、收益低等特点，导致环保项目对一般商业资金的吸纳能力较差。这使得长期以来，环保项目的融资来源基本以财政为主，融资结构单一、融资来源匮乏。我国用于环境污染治理方面的投资从2000年的1 015亿元到2004年的1 910亿元，虽然有了较大辐度的增长，但占国民生产总值始终在1.5％以下，财政投资占环保总投资的70％以上，环保投资存在着投入比例偏低，投入金额不足，远远不能满足环保建设的资金需求。

　　2.银行贷款。

　　目前在政策的倾斜和扶持下，商业银行对环保行业的支持不断增加，但环保产业的特殊性，仍以政府为主、银行为辅。虽然国家对于环保产业给予了一定的利率补贴和优惠政策，但是大多数环保企业在现金流方面都难以达到商业银行的贷款要求，因此商业银行对环保产业的融资支持有限。

　　近年来政策性银行加大对环保产业的投资力度，在一定程度上体现了政府资源配置的宏观调控能力和对经济效益、社会效益以及生态环境的综合考虑，协调了微观投资主体的利益动机和社会效益的矛盾。但一方面政策性银行在承担具体的政府融资职能时对于经济利益微薄的环保项目，往往会因为产业间利益差别的驱动，造成用于环保项目的资金向边际效益更高的产业流动转移；另一方面，政策性银行融资规模受国家宏观调控形势所限，资金总量不足。同时政策性银行在对环保产业投资时，往往需要当地政府提供信用担保，也就是最终还款主体仍为财政。

　　3.利用外资。

　　我国环境保护中利用外资规模不断扩大，主要为国际金融机构贷款和国外直接投资。其中国外直接投资主要投向环保产业中的盈利性项目。据国家环保总局的测算，“十五”期间，我国环保利用外资总额达60亿美元。从国家的有关政策来看，目前利用外资项目的外资额度最终审批权在国家发改委，利用外资的受理窗口从国家商务部转到了财政部，并加大了各级财政系统对项目外资借、用、还的统一审查、监督和管理，但国家财政部一般要求环保项目所需的外资必须由地方财政承借或担保。从这一层面上看，环保产业利用外资也需要财政作为后盾，形成了地方财政的直接负债或间接负债，同样受到财政负债能力的限制。

　　三、环保产业融资的TOT方式

　　1.TOT模式的含义。

　　TOT意为转让（Transfer）一经营（Operate）一转让（Transfer），就是通过出售现有项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的一种融资方式，具体指原资产所有者将已经投产运行的项目在一定期限内转让给投资者（T），以项目在该期限内所产生的现金流量为标的，一次性从投资者那里获得资金，用于新的项目建设；投资者在协议期限经营资产（O）获得收益，经营期满后，投资者将项目资产无偿转让给原所有者（T）。TOT模式的主要特点有：（1）以现有运行的资产为基础；（2）无须偿还资金；（3）主要是资产经营权的转让，产权的转让只是部分涉及，有的则是完全不涉及；（4）双方风险之和大大减小。

　　2.TOT模式的效用。

　　（1）盘活存量资产，扩大融资渠道。传统的视角看到的解决资金缺口的方式通过银行贷款和发行债券，这两种方式都有一个特点：到期还本付息。这使得借款主体背上沉重的债务负担，严重制约其发展。而TOT模式可以避免这一点，TOT模式是将现有的存量基础设施资产转让给其他投资者，借款主体收回资金，再用于原先力不可及的项目，这样滚动执行，形成一个良性循环。在这一过程中，借款主体不存在还债压力，由于环保类基础设施的乘数效应，整个经济将更快发展。

　　（2）带动相关产业发展，引领新的经济增长点。由于环保项目自身的一些特点，一般私人投资者不愿意投资，主要是无力承担风险。此时，政府应该发挥积极作用，引导私人投资进入相关行业，促进经济发展，但政府的职能决定政府不应该直接进入该行业。如何解决这一问题？TOT模式就是一条可行之道，政府投资建设私人投资者不愿意承担或无力承担风险的这些项目，待项目运营后（此时，项目风险已经大大降低，投资者愿意投资），政府将产权和经营权转移给私人投资者，收回投资。通过TOT模式的实施，相关产业得到发展，新的经济增长点形成，带动经济更强更快增长。

　　3.TOT融资模式流程设计。具体实施流程如图1示。

　　目前我国很多城市已普遍开征污水处理费和垃圾处理费，除此以外，再拿出水费中的污水处理费和个人日常垃圾排放费，以此三部分资金建立环保基金，以环保基金担保向银行为环保项目融资。通过TOT模式来吸引社会资金共同支持环保项目，解决环保融资渠道单一、融资缺口大的问题。

　　4.存在风险。

　　（1）环保基金的使用可能受到地方政府和某些部门的干预，成为各自的小金库。

　　（2）环保基金短期效益可能不明显，也可能因项目论证错误造成巨大损失（即投资者的短期收益与长期收益目标存在矛盾）。

　　（3）存在着项目经营风险，指由于项目经营者经营不善，影响项目的赢利能力，造成项目收益的损失。

四、政府完善环保政策，发挥组织优势

　　在引人民间资本进入环保领域的同时，政府需进一步发挥协调能力，制订并完善环境保护条例，加大环保执法力度，增强环保约束机制，实现治污集约化，将排污费纳入政府一般财政预算，统一资金协调使用；另外可以采取排污费起征超罚的环保政策。笔者建议在目前征收排污费的基础上，对于违规排放污入废气的企业进行重罚，令其罚没成本远远大于产出效益，企业对于污染环境，得不偿失，自然会有所收敛。