各基层局，市局机关各处室：

　　现将《大连市人民政府制定地方性法规草案和规章技术规范（试行）》转发给你们，请在起草税收规范性文件时参考。

　　二○○七年七月二十日

大连市人民政府制定地方性法规草案和规章技术规范（试行）

　　为了明确市人民政府制定地方性法规草案和规章（以下简称法规草案和规章）的技术要求，保证法规草案和规章在形式上的科学性、统一性、完整性，提高立法质量，制定本技术规范。

　　一、法规草案和规章的名称

　　（一）法规草案和规章名称的组成

　　法规草案和规章名称应当高度概括地反映其实质内容，一般由适用区域（或者制定机关）、调整对象（或者主要内容）和称谓三部分组成。

　　法规草案和规章的称谓主要有以下四种：

　　1、条例。适用于对地方性事务中某一方面事项作出的比较全面、系统和综合性的规范。

　　2、规定。适用于对地方性事务中某一方面事项作出的部分或者专业性的规范。对某些方面的特定事项作出的针对性较强的实体性规范，可以使用若干规定。

　　3、办法。适用于对地方性事务中某一方面事项作出的比较具体的规范。

　　4、实施细则（规定、办法）。适用于根据法律、法规及其他上位法授权，或者为保证某一法律、法规及其他上位法实施制定的具体规范。

　　规章的名称不得使用“条例”。地方性法规应当在名称后加（草案）。法规草案和规章名称中一般不使用简称、标点、虚词、副词和代词。非因特殊原因不用“暂行”、“试行”、“试用”等词语。

　　为避免歧义或者在名称中不使用动词时，可以使用介词，如适用区域（或者制定机关）和调整对象（或主要内容）前加“关于”，在称谓前加“的”，如“大连市关于××（调整对象或者主要内容）的规定”。

　　（二）修改法规议案和修改规章决定的名称

　　1、法规名称加“修订草案”，适用于对地方性法规作全面修改的情形。

　　2、法规名称加“修正案”，适用于对地方性法规作局部修改的情形。

　　3、“大连市人民政府关于修改”加规章名称加“的决定”，适用于对1件规章修改的情形。

　　4、“大连市人民政府关于修改部分（或者××件）规章的决定）”，适用于多件规章同时修改的情形。

　　（三）废止法规议案和废止规章决定的名称

　　1、“大连市人民政府关于废止××（法规名称）的议案”，适用于提请市人大常委会废止地方性法规的情形。1件议案只能废止1件法规。

　　2、“大连市人民政府关于废止××（规章名称）的决定”，适用于废止1件规章的情形。

　　3、“大连市人民政府关于废止部分（或××件）规章的决定”，适用于同时废止多件规章的情形。

　　二、法规草案和规章的结构

　　（一）复杂结构

　　法规草案和规章内容复杂、条文数量较多的宜采用复杂结构，根据条文内容的逻辑，按照总则、分则、附则的顺序编排，设章、条、款、项、目。

　　1、总则的内容主要包括：立法目的和依据；调整对象和适用范围；主管部门或者执法主体；基本原则以及其他总括性条款。

　　2、分则的内容主要包括：法规草案和规章所调整社会关系的主体的行为规范；权利义务关系；管理或者工作、办事程序以及法律责任。

　　3、附则的内容主要包括：用语的含义或者名词解释；制定相关规定的授权；过渡性条款的规定；参照、依照或者不适用该法规、规章情形；施行日期；宣布有关法规或者规章同时废止等内容。

　　（二）简单结构

　　法规草案和规章内容简单、条文较少的宜采用简单结构，按照条文内容的逻辑顺序设“条、款、项、目”，不设“章”。一般的逻辑顺序是：先规定原则性内容，后规定具体内容。依次为：立法目的和依据；调整对象和适用范围；主管部门或者执法主体；法规草案与规章的基本原则；法规草案和规章所调整社会关系的行为规范、权利和义务内容；有关程序；法律责任；用语含义或者名词解释；施行日期以及废止有关法规、规章等方面的内容。

　　法规草案和规章一般使用简单结构。

　　（三）章、条、款、项、目的应用

　　1、章适用于复杂结构的法规草案和规章，每章应当有自己的名称和相对独立的内容，各章的顺序和联系应当符合逻辑。

　　2、条是法规草案和规章的基本构成部分，每个条文内容应当具有相对独立性和完整性；一个条文只能规定一项内容，同一项内容只能规定在同一条中；条文应当内容适当、长短适中，同一章中各条的内容，应当按照从一般到特殊、从抽象到具体、从共性到个性的顺序编排。

　　3、当一个条文的内容有两层以上意思需要表达时，应当用款分别表示，款置于条之下，隶属于条，以自然段形式表示；一款只规定条文中的一层意思，同层意思应当规定在同一款中；同一条文存在多个款时，应当按照由一般到具体的逻辑顺序排列。

　　不分款的条或者款的内容有两个或者两个以上层次时，可以设项，每项的内容只能包括条或者款的一层意思。

　　条文内容较多或者复杂程度较高的，可以在项下设目，但是一般不需要设目。

　　三、法规草案和规章的立法目的和依据

　　立法目的和依据置于正文第一条。

　　立法目的应当按照由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观、由近及远、由小及大、由因及果的顺序依次表述。

　　立法依据包括法律依据和事实依据两部分，法律依据主要指直接上位法，事实依据主要指本地的实际情况。立法依据的表述：

　　（一）在有直接上位法作为依据时，一般表述为：“为了……（目的），根据《中华人民共和国××法》（直接写明法律、法规及其他上位法名称），结合大连市实际，制定本××（法规草案和规章称谓）。”

　　（二）在没有直接上位法作为依据时，不写法律依据，直接表述为：“为了……（目的），根据大连市实际，制定本××（法规草案和规章称谓）。”

　　（三）在制定属于配套性、实施性的法规草案和规章时，可以直接表述为：“为了实施《中华人民共和国××法》（直接写明法律、法规及其他上位法名称），结合大连市实际，制定本××（法规草案和规章称谓）。”

　　（四）在制定依据法律、法规及其他上位法授权的法规草案和规章时，可以直接表述为：“根据《中华人民共和国××法》（直接写明法律、法规及其他上位法名称）第×条规定，结合大连市实际，制定本××（法规草案和规章称谓）。”

　　列举立法依据时，按法律效力由高到低的顺序排列，一般不需要列举制定机关。

　　如果在列举作为立法依据的若干法律、法规及其他直接上位法后仍不能涵盖所依据的其他法律、法规和其他上位法时，可以在列举的直接法律、法规及其他上位法名称后加：“等法律、法规的规定”，不必将所有依据逐一列举。

　　法规草案不应当明示规章和政策性文件作为立法依据；规章一般不应当明示部门规章和政策性文件作为立法依据。

　　四、法规草案、规章调整范围的概念、含义界定和适用范围

　　（一）需要对法规草案和规章的调整范围从概念、含义上作出界定的，要作出界定，置于正文第二条。

　　概念、含义的界定，分为内涵、外延两部分。

　　1、内涵的表述，一般为：“本××（法规草案和规章称谓）所称……，是指……。”

　　2、外延的表述，一般为“本××（法规草案和规章称谓）所称……，包括……。”

　　3、内涵加外延的表述一般为：“本××（法规草案和规章称谓）所称……，是指……，包括……。”同时使用内涵与外延的，其外延的表述不得超过或者小于内涵所表述的范围。

　　内涵与外延能够单独使用的，一般不同时使用。

　　日常生活用语和各种专门语言中普遍使用的语言概念，以及上位法对有关概念、含义已有界定的，可以直接使用，法规草案和规章不需要再作界定。

　　（二）法规草案和规章的适用范围置于正文第三条（如果不需要对有关概念含义作出界定的，则置于正文第二条），一般表述为：“本××（法规草案和规章称谓）适用于……”：“在……从事……，适用本××（法规草案和规章称谓）”：“……应当遵守本××（法规草案和规章称谓）”。主要方法有三种：

　　1、适用客体或者物，如“本××（法规草案和规章称谓）适用于本市行政区域内的国道、省道、县道、乡道”。但是一般不使用适用客体或物的方法。

　　2、适用主体或者人，如“本市行政区域内的单位和个人，均应执行本××（法规草案和规章称谓）”。

　　适用范围中的人，一般采用“公民、法人和其他组织”来表述，特殊情况下可以根据实际情况分别表述，例如“公民”，“法人”，“国家机关、社会团体、企事业单位、个体工商户和其他组织”，“单位和个人”等。

　　3、适用活动和行为，如在本市行政区域内开发、节约、利用、保护、管理水资源，适用本××（法规草案和规章称谓）。

　　在表述适用范围时，可以两种以上表述方法综合使用，如“公民、法人和其他组织在本市行政区域内从事……，适用本××（法规草案和规章称谓）”就是适用人和适用活动或者行为的综合使用。

　　适用范围如果有排除部分，可以用但书或者除外形式表述，也可以另起一款排除某一部分。一般表述为：“本××（法规草案和规章称谓）适用于……，但……除外”，或者“除……以外，适用本××（法规草案和规章称谓）”。介于适用和排除之间的，可以用“……可以参照（依照、按照）本××（法规草案和规章称谓）执行”。其位置可以在适用范围的条中另起一款，也可以置于设章的法规草案和规章的附则或者不设章的法规草案和规章施行日期的前一条。

　　五、法规草案和规章的行政执法主体（或者主管部门）

　　行政执法主体（或者主管部门）置于正文的适用范围之后。

　　执法主体（或者主管部门）有实写和虚写两种表述方式，一般采取虚写的方式。如果虚写可能产生误解或者难以确认执法主体时，可以实写。

　　（一）涉及一个执法主体（或者主管部门）的，可以表述为：“大连市××行政部门是××的主管部门”、“大连市××行政部门主管××工作”。

　　（二）涉及多个执法主体（或者主管部门）的，可以表述为“××、××行政部门分别主管××、××工作”。

　　（三）涉及在统一主管下分工主管的，可以表述为“××部门主管××工作。××部门负责××，主管××；××部门负责××，主管××。”

　　（四）既涉及主管部门又涉及协同管理部门的可以表述为：“××部门主管××工作， ××、××部门按照各自职责，实施本××（法规草案和规章称谓）”，或“××部门主管××工作，××、××部门按照各自职责，负责与××有关的工作。”

　　（五）涉及到不设区的市的，可以表述为县（市）或者区（市），也可以表述为“不设区的市”，如“各县（市）区××部门负责本行政区域内的××工作”。只涉及个别县（市）区的，应当写明有关县（市）区的名称。

　　（六）涉及地方性法规授权执法的，表述为“××部门所属××机构，负责××工作（或者负责××事项的监督管理）”；也可以直接表述为“××机构负责××工作（或者负责××事项监督管理）”。授权执法机构一般采取虚写的方式。

　　（七）涉及到委托执法的，表述为“××部门委托××机构，负责××工作（或者××负责××事项监督管理）”；也可表述为“××机构受××部门委托，负责××工作（或负责对××事项的监督管理）。”委托执法机构一般采取虚写的方式。

　　（八）涉及属地管理体制的，表述为“市及县（市）区××部门，负责本行政区域内的××工作（或者负责××事项的监督管理）。”

　　（九）涉及分级管理体制的，可以虚写，表述为“市及县（市）区××部门，按照国务院（或者国务院××部门、省、市政府）确定的管理体制，负责××工作（或者负责××事项的监督管理）”；也可以实写，表述为“市××部门负责××工作（或者负责××事项的监督管理）；县（市）区××部门负责××工作（或者负责××事项的监督管理）。”

　　（十）涉及改革开放先导区、工业园区的，执法主体（或者主管部门）为管理委员会，其位置在市或者县（市）区执法主体（或者主管部门）的条后另起一款，表述为：“大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区管理委员会（如果法规草案和规章的内容只涉及其中的1个或者2个先导区的，则只列举1个或者2个先导区管理委员会）等市政府派出机构，负责管辖区域（或管理范围）内的××工作。”

　　六、法规草案和规章的规范构成要素和规范种类

　　（一）法规草案和规章的规范一般由三个部分构成：一是指明规范适用的条件；二是指明行为规范本身；三是指明法律后果。三个部分缺一不可，置于正文的中心位置。

　　1、规范的适用条件。每一个规范都是在一定条件出现的情况下才能适用，适用这一规范的条件也称假定。如《大连市水资源管理条例》第十四条“利用水域从事旅游开发的，不得污染水体和行洪安全”中的“利用水域从事旅游开发”就是适用条件。指明规范的适用条件，必须针对普遍和客观存在的现象，而不能针对个别和主观想象的现象。

　　2、行为规范本身。法规草案和规章中授权（或者允许）、命令（或者要求）或者禁止人们的行为，也称为处理，是规范的核心部分。

　　3、法律后果。包括肯定式法律后果和否定式法律后果。前者是对人的行为有效性加以肯定，对合法行为加以保护、赞许或者奖励；后者是对人们行为的有效性加以否定，对违法行为加以制裁。

　　（二）法规草案和规章的规范种类，主要有六种：

　　1、授权性规范。一般表述为：权利主体加“可以”加行为，或者权利主体加“有权”加行为：对行政组织的授权性规范，一般表述为：“由” 加行政主体加行为，或者行政主体加“可以” 加行为。

　　2、义务性规范。一般表述为：义务主体加“应当” 加行为，或者义务主体加“有” 加行为加“义务”。

　　3、禁止性规范。一般使用“禁止”或者“不得”的关键词表述，不使用“严禁”等形容性词语表述。

　　4、援用性规范。一般表述为：“有××行为的，依照××（有关法律、法规、规章的名称）第×条的规定处理”或者“××（有关法律、法规、规章的名称）第×条的规定，适用于××”。一般情况下，相同内容在上位法或者同位法中已有规定的，法规草案和规章不再重复规定。

　　5、委任性规范。一般表述为：“××的标准，由××另行制定”。

　　6、惩罚性规范。一般表述为：“未经××，由××，并处以××”。

　　法规草案和规章的规范体现在具体的条文中。在设定规范时，应当注意行政机关权力和责任的平衡，公民权利与义务的平衡。一般一个条文中只能对一种行为设定义务。需要在同一条文中设定几种相关联的义务时，应当分款或者分项表述。

　　七、法规草案和规章的法律责任

　　法律责任置于法规草案和规章的规范最后位置。

　　法律责任中可以依法设定奖励、处罚、救济、追究等条款，其内容应当与法规草案和规章所指明的规范相对应。

　　（一）设定奖励，属于具体奖励性条款的，可以放在法律责任的前部分表述；只设定原则性奖励规定的，可以放在总则中表述。

　　（二）设定行政处罚，应当明确实施行政处罚的主体、违法行为和给予的处罚。一般表述为：

　　1、违反本××（法规草案和规章的称谓）第×条（需要列举的其他有关条款序号）规定的，由××（实施行政处罚的主体）给予（予以）××（某种行政处罚）。

　　2、违反本××（法规草案和规章的称谓）规定，有下列行为之一的，由××（实施行政处罚的主体）给予（予以）××（按情节轻重顺序分别设定具体的行政处罚）：（一）××的（违法行为）；（二）××的（违法行为）。

　　3、违反本××（法规草案和规章的称谓）规定，由××（实施行政处罚的主体）按照下列规定予以处罚：（一）××的（违法行为），××（某种行政处罚）；（二）××的（违法行为），××（某种行政处罚）。

　　4、违反本××（法规草案和规章的称谓）规定，按照下列规定予以处罚：××的（违法行为），由A（实施行政处罚的主体）××（某种行政处罚）。××的（违法行为），由B（实施行政处罚的主体）××（某种行政处罚）。

　　5、违反本××（法规草案和规章的称谓）第×条规定，有××（违法行为）的，由××（实施行政处罚的主体），予以××（某种行政处罚）。

　　6、委托有关组织实施行政处罚的，需要表述委托和被委托实施行政处罚的主体名称：“违反本××（法规草案或者规章的称谓）的，由××（行政机关）委托××（被委托组织）给予（予以）××（某种行政处罚）”。

　　7、法规草案授权有关组织实施行政处罚的，可以直接将被授权组织表述为行政处罚的主体，也可以表述为：“违反本××（法规草案和规章的称谓）的，由××（行政机关）所属的××（被授权组织）给予（予以）××（某种行政处罚）。”

　　8、行政机关和被授权组织均可以实施行政处罚的，表述为“违反本××（法规草案和规章的称谓）的，由××（行政机关）或者其所属的××（被授权组织）给予（予以）××（某种行政处罚）”。

　　9、实施行政处罚的主体被相对集中行政处罚权的，仍表述为原行政处罚主体。

　　（三）设定救济，法律、法规和其他上位法对法规草案和规章涉及的具体行政行为已经规定救济途径的，法规草案和规章不需要重复规定救济条款；没有规定救济途径的，需要设定救济条款，其位置于行政处罚条款之后，表述为“当事人对××（行政行为）不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

　　（四）设定对行政执法人员在执法过程中违法行为的法律责任追究条款，置于法律责任的最后一条，一般表述为“××机关及管理（工作）人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　八、法规、规章的修改和废止

　　（一）法规和规章的修改，有全面修改和部分修改两种形式。

　　1、全面修改，与起草法规草案和规章的要求相同。

　　2、部分修改，主要有对内容的修改、增加、删除。

　　（1）修改内容，表述为“第×条（或第×条×款×项或某词汇）修改为：”……（修改内容）。“但是法规、规章的施行的日期不能修改。

　　（2）增加内容，表述为“增加一条（或一款、一项）：”……（增加内容），‘作为第×条（或第×款、第×项）。“

　　（3）删除内容，表述为“删除第×条（或第×款、第×项）。”

　　（4）修改后条款顺序发生变化，属于变化较少的，表述为“第×条（或第×款、第×项）作为第×条（或第×款、第×项）”；属于变化较多的，可不逐一表述，在列举修改内容后表述为：“此外，对条文的顺序作了相应的调整。”

　　（5）关于施行日期和重新公布修改后的法规、规章的表述，为：“本修正案（决定）自××××年××月××日起施行。××（法规、规章的名称）根据本修正案（决定）作相应修正，重新公布。”置于修正案（决定）的最后一个自然段。

　　法规和规章的修正案或者修改决定，按修改顺序用自然段排列，每段前面用汉字小写作序号。报送审查或者决定时，应当有修改前后内容对照表和拟修改后重新公布的法规草案或者规章，修改的部分用黑体字标注。

　　（二）废止法规议案和废止规章的决定

　　1、废止地方性法规需要向市人大常委会提出议案，主要内容为拟废止法规的名称，制定机关和通过日期、会议序号，批准机关和批准日期、会议序号和施行日期，其中关于日期的部分置于句首的；对法规的简要评价；需要废止的理由。同时提请市人大常委会废止两件以上法规的，需要分别起草议案。

　　2、废止政府规章需要制发决定，主要内容为废止规章的名称、文号以及简要理由。一次废止多件规章的，可先总括性地说明废止规章的原因或者理由，再将拟废止的规章目录列表，载明规章的名称、文号，作为附件公布。

　　九、其他

　　（一）用语含义的表述

　　用语的含义，如果需要解释的用语在法规草案和规章中多次出现，一般在设章的法规草案和规章的附则中或者不设章的法规草案和规章的施行日期前一条中解释，但是如果需要解释的内容只出现一次，应当在其出现时立即加以解释，其位置可在需要解释内容的条后另起一款。其表述为：“本××（法规草案和规章的称谓）××条（或者前条、前款）所称……（专用名词或者专业术语），是指……（解释）。”若需要解释的用语为两个以上，可以分项表述。

　　（二）句式的选用

　　制定法规草案和规章时，只能选用陈述句和祈使句，不能使用疑问句和感叹句。

　　（三）常用词语的选用

　　法规草案和规章的词语要明白具体、准确严谨、简洁精炼、通俗易懂，不使用形容或者带有感情色彩的词语。

　　1、在法规草案和规章条文中一般使用“可以”、“应当”、“或者”、“如果”、“按照”、“处以”等双音节词语，不使用“可”、“应”、“或”、“如”、“按”、“处”等单音节字词。

　　2、在表示并列关系的常用连接词“与”、“同”、“和”等中，一般使用“和”。

　　3、在表示对某种法律规范的遵循时，一般用“依照”规定遵循上位法的情况；用“按照”规定遵循同位法的情况；用“参照”规定适用范围的延伸。

　　4、不论是指人或者物，指示代词均用“其他”不用“其它”。行为主体（国家机关、社会团体、企事业单位、公民、法人等）一般采用实写方式，需要指代时，使用指示代词“其”。

　　5、对于能够量化的，如年龄、限额、数额、期限等，必须用具体的数字予以量化，而不能使用“约”、“近”、“左右”等近似词。

　　6、用语要前后一致，不同的概念不应当用同一词汇来表述，同一概念只能用同一词汇来表述。如“大连市”、“本市”、“我市”，只能用其一，但一般不使用“我市”：“人民政府”、“政府”只能用其一。

　　（四）数字的表述

　　1、法规草案和规章中章、节、条的序号用汉字小写数字依次表述；项的序号用汉字小写数字加小括号依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。

　　2、市政府常务会议的序次用阿拉伯数字表述。

　　3、表示年、月、日用阿拉伯数字表述；书写年份应当用四位数字。

　　4、法规草案和规章法定期限应当用“年”、“月”、“日”以汉字小写数字表述。

　　5、法规草案和规章条款中的量数、比例数、百分比等，一般用汉字小写数字表述。

　　6、法规草案和规章条款中的“日”，应当写明是工作日，还是自然日。

　　（五）解释权的表述

　　法规草案和规章不对解释权进行表述。

　　（六）施行时间的表述

　　施行时间置于法规草案和规章的最后一条，主要有两种表述方式，一种是“本××（法规草案和规章称谓）自××××年××月××日起施行”；一种是“本××（法规草案和规章称谓）自公布之日起施行”。一般应当采用前一种方法。“发布”、“公布”、“颁布”统一为“公布”，“实施”、 “施行”、“执行”统一为“施行”。

　　（七）关于与其他法规性文件关系规定的表述

　　主要规定法规、规章的废止事项，应当紧随法规、规章施行日期之后，需要同时注明被废止法规、规章的名称、制定机关和公布日期。