我国税收制度的沿革

　　中华人民共和国成立50年来，随着国家政治、经济形势的发展，税收制度的建立与发展经历了一个曲折的过程。从总体上来看，50年来我国税制改革的发展大致上经历了三个历史时期：第一个时期是从1949年新中国成立到1957年，即国民经济恢复和社会主义改造时期，这是新中国税制建立和巩固的时期。第二个时期是从1958年到1978年底中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开之前，这是我国税制曲折发展的时期。第三个时期是1978年党的十一届三中全会召开之后的新时期，是我国税制建设得到全面加强，税制改革不断前进的时期。

　　在上述三个时期内，我国的税收制度先后进行了五次重大的改革：第一次是新中国成立之初的1950年，在总结老解放区税制建设的经验和全面清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制，这是“文化大革命”的产物。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国营企业“利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。

　　一、1978年以前的税制状况

　　从1949年中华人民共和国成立到1978年的29年间，我国税制建设的发展历程十分坎坷。

　　新中国诞生后，立即着手建立新税制。1950年1月30日，中央人民政府政务院发布《全国税政实施要则》，规定全国共设14种税收，即货物税、工商业税 （包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。此外，还有各地自行征收的一些税种，如农业税、牧业税等。

　　在执行中，税制作了一些调整。例如，将房产税和地产税合并为城市房地产税，将特种消费行为税并入文化娱乐税（新增）和营业税，增加契税和船舶吨税，试行商品流通税，农业税由全国人民代表大会常务委员会正式立法。薪给报酬所得税和遗产税始终未开征。

　　总的来说，从1950年到1958年，我国根据当时的政治、经济状况，在清理旧税制的基础上，建立了一套以多种税、多次征为特征的复合税制。由于党和国家的重视以及各方面的努力，这套新税制的建立和实施，对于保证革命战争的胜利，实现国家财政经济状况的根本好转，促进国民经济的恢复和发展，以及配合国家对于农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立社会主义经济制度，发挥了重要的作用。

　　1958年，我国进行了建国以后第一次大规模的税制改革，其主要内容是简化工商税制，试行工商统一税，，甚至一度在城市国营企业试行“税利合一”，在农村人民公社试行“财政包干”。至此，我国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税（1958年停征）、城市房地产税、车船使用牌照税、文化娱乐税（1966年停征） 和牲畜交易税（无全国性统一法规）。1962年，开征了集市交易税，1966年以后各地基本停征。

　　在“文化大革命”当中，已经简化的税制仍然被批判为“繁琐哲学”。1973年，我国进行了建国以后第二次大规模的税制改革，其核心仍然是简化工商税制。至此，我国的工商税制一共设有7种税，即工商税（包括盐税）、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、工商统一税和集市交易税。对国营企业只征收一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税两种税，城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税仅对个人和极少数单位征收，工商统一税仅对外适用。

　　总的来看，从生产资料私有制的社会主义改造基本完成到1978年的20多年间，由于“左”的指导思想的作用和原苏联经济理论及财税制度的影响，我国的税制建设受到了极大的干扰。税制几经变革，走的都是一条片面简化的路子。同时，税务机构被大量撤并，大批税务人员被迫下放、改行。结果是，税种越来越少，税制越来越简单，从而大大缩小了税收在经济领域中的活动范围，严重地影响了税收职能作用的发挥。

　　党的十一届三中全会以后，我国的社会主义革命和社会主义建设进入了一个崭新的历史时期，我国的税制建设也是如此。随着国家政治、经济的不断发展和改革的逐步深入，我国的税制改革也在不断前进，取得了一系列的重大成果。从时间和内容上来看，近21年来我国税制的改革进程大体可以划分为三个阶段。

　　二、1978年至1982年的税制改革

　　在此期间，党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，党的十二大进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在“七五”期间（即1986年至1990年）逐步推开。这些重要的会议及其所作出的一系列重大决策，对于这一期间我国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。

　　这一时期可以说是我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，从思想上、理论上、组织上、税制上为后来的改革做了大量的准备工作，打下了坚实的基础。在此期间，我国的税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。

　　从思想上、理论上来说，这一时期我国财税部门全面贯彻党的十一届三中全会所制定的路线、方针、政策，实事求是，解放思想，认真总结建国以来税制建设的历史经验和教训，纠正了一系列轻视税收工作、扭曲税收作用的错误思想，正确地提出了从我国国情出发，按照经济规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会主义现代化建设服务的指导思想。

　　从组织上来说，各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了大力充实。

　　从税制上来说，财税部门从1978年底、1979年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。

　　从1980年9月到1981年12月，我国第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经营所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。

　　在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国营企业利润分配制度做了大量的调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》并很快获得批准。

　　1982年11月，国务院向五届全国人大五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了包括利改税在内的今后3年税制改革的任务，并获得会议批准。

　　在此期间，国务院还批准开征了烧油特别税，发布了牲畜交易税暂行条例。

　　三、1983年至1991年的税制改革

　　在此期间，我国的社会主义经济理论的发展有了重大突破，提出了发展有计划的社会主义商品经济，自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。在所有制理论上，提出了所有权与经营权分离的论点，并客观地肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性。这一切，分别写进了党的十二届三中全会通过的关于经济体制改革的决定、党的十三大报告和宪法修正案等一系列重要文献。从而，为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。

　　这一时期可以说是我国税制改革全面探索的时期，取得了改革开放以后税制改革的第二次重大突破。

　　作为企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业利改税，即将建国以后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。

　　为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人民代表大会及其常委会批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步利改税和工商税制改革，发布了关于征收国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规。这是我国改革开放以后第一次、建国以后第四次大规模的税制改革。

　　此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税（包括国营企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税，其中国营企业奖金税暂行规定于1984年6月，1985年修订发布）、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税（其前身为1983年开征的建筑税）、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。

　　1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。

　　至此，我国的工商税制共有32种税收，即产品税、增值税、营业税、资源税、盐税、城镇土地使用税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、烧油特别税、筵席税、特别消费税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交易税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。

　　从1978年到1992年，随着经济的发展和改革的深入，我国的工商税制改革进行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的进展，初步建成了一套内外有别的，以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系，大体适应了我国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入持续稳定增长，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策及调节生产、分配和消费，起到了积极的促进作用。

　　这套税制的建立，在理论上、实践上突破了长期以来封闭型税制的约束，转向开放型税制；突破了统收统支的财力分配的关系，重新确立了国家与企业的分配关系；突破了以往税制改革片面强调简化税制的框子，注重多环节、多层次、多方面地发挥税收的经济杠杆作用，由单一税制转变为复合税制。这些突破使中国的税制建设开始进入健康发展的新轨道，与国家经济体制、财政体制改革的总体进程协调一致。

　　四、1992年以后的税制改革

　　1992年以后，我国的改革开放进入了又一个新的历史阶段，税制建设也进入了一个黄金时代。这一时期可以说是我国税制改革全面展开的时期，取得了改革开放以来税制改革的第三次重大突破。

　　1992年9月召开的党的中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，其中包括税制改革的任务。1993年6月，中共中央、国务院作出了关于加强宏观调控的一系列重要决策，其中的重要措施之一，就是要加快税制改革。同年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了税制改革的基本原则和主要内容。

　　建立社会主义市场经济体制战略目标的提出，给我国的经济改革与发展指明了方向，也给我国的税制改革带来了许多新情况、新问题，同时为全面推行税制改革提供了一次极好的机遇。从市场机制的角度来看，要求统一税法、简化税制、公平税负、促进竞争。从国家经济管理的角度来看，国家要运用税收等手段加强宏观调控，体现产业政策，调整经济结构，优化资源配置，调节收入分配，保证财政收入，并配合其他改革的推行。从国际的角度看，我国税制应当借鉴外国税制的先进经验，遵从国际惯例，以适应扩大对外开放的需要。

　　为此，在中共中央、国务院的直接领导下，从1992年起，财税部门就开始加快税制改革的准备工作，1993年更是抓住机遇，迅速制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，于1993年底之前陆续公布，从1994年起在全国实施。这是我国改革开放以后第二次、建国以后第五次大规模的税制改革。

　　1994年税制改革的主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税作了大幅度的调整，如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等7个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税（但是一直没有立法开征）。

　　可以说，这次税制改革是我国建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，如此之大的举动在世界上也属罕见。改革的方案是在十几年来税制改革的基础上，经过多年的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合我国的国情制定的，推行 6年来从总体上看已经取得了很大的成功，国内外普遍评价很高。其成功之点主要有四：第一，促进了国民经济的持续、快速、健康发展，同时没有引起社会、经济的震荡。第二，规范了税收分配关系，促进了税收收入的持续大幅度增长，同时总体上没有增加纳税人的负担（实际上，宏观税负—税收总额占国内生产总值的比重是下降的）。第三，将主要税权和大部分税收收入集中到中央政府，有利于国家加强对于国民经济的宏观调控。第四，税制趋于规范、简化、公平，符合国际惯例，税收的职能作用得以加强。

　　经过1994年税制改革和几年来的逐步完善，我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。

　　五、当前我国税制改革面临的任务

　　我国现行税制存在的主要问题是：税收收入虽然连年大幅度增长，但是税收收入占国内生产总值的比重仍然偏低；税制结构还不够理想（如税种的设置、直接税与间接税的比例、地方税的地位等）；各税种特别是主要税种需要进一步完善；税制的宏观调控功能需要继续加强；税收的征收管理必须大力强化。从根本上说，就是要进一步解决好依法治税的问题。

　　因此，我国下一步的税制改革应当继续坚持依法治税的基本原则，从调整国民收入分配格局，规范政府收入制度入手，通过合理调整税负，优化税制结构，完善各个税种，加强宏观调控，强化征收管理等一系列重大措施，把税制建设大大地向前推进一步，逐步建立、健全一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度，以更好地促进经济与社会的发展。

　　第一，合理调整宏观税负。应当通过加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构，完善税制，加强税收征管，发展生产，提高经济效益等措施，在近期内将我国的税收占国内生产总值的比重逐步提高到20%以上。“费改税”应当成为这一改革的突破点。

　　第二，优化税制结构。重复设置的税种应当合并，合并性质相近、征收有交叉的税种应当调整，对于征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，对于开征社会保障税、财产税、遗产和赠与税等新税的问题也应当积极研究。此外，对于直接税与间接税的比例、中央税与地方税的比例，也应当适时加以合理调整。

　　第三，完善各个税种，首先是主体税种。增值税应当逐步适当扩大征税范围，并实现从生产型增值税向消费型增值税的转化。消费税应当适当扩大征税范围和调整税率，并在适当的时候由生产环节征税改为零售环节征税。内外两套企业所得税制度应当尽快统一，以实现公平税负，促进竞争。个人所得税的征税模式应当尽快由分项征收制改为分项征收与综合征收相结合的征收制度，税基的确定应当更加合理，税率也应当适当加以调整。

　　第四，加强宏观调控。目前加强税收宏观调控的主要措施应当包括：适当提高税收占国内生产总值的比重和中央税收占全国税收的比重，保证国家宏观调控所必需的财力；通过调节生产、流通、分配和消费，调节社会总供给和总需求；促进产业结构合理调整，优化资源配置，从而促进经济发展；调节地区经济发展水平的差距，增强整体国力；调节个人收入和财产的差距，引导共同富裕；适应对外开放的新形势，完善涉外税收政策；协调好与其他经济、社会政策的关系，配合各项改革的开展；坚持公平税负，促进竞争，效率优先的原则。

　　第五，强化税收管理。目前强化税收管理的主要措施应当包括：建立健全各类规章制度，实行规范化管理；积极推行计算机化管理，逐步形成网络；为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传；严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者；不断提高税务人员的政治、业务素质，改进税务机关的工作作风；加强税务机关与其他各有关部门的配合，改善依法治税的社会环境；努力降低税收成本。