关于社会综合治税几个基本问题

　　实行社会综合治税是山东省地税局新一届党组面对地税新形势、新要求做出的一项重大决策。目前，这项工作已经在全省各地蓬勃展开，并不断向广度和深度发展。举行这次研讨会的目的就是从理论上对社会综合治税做进一步探讨，就综合治税的理论基础、科学内涵和管理体系、长效运行机制的建设等问题，请专家学者发表高见，以指导我们的实践。在工作过程中，我们也在不断思考，逐步深化对综合治税的认识。下面试从实践和理论的结合上，谈几点意见，对社会综合治税做些解释说明，供研究参考。主要谈五个问题：

　　一、综合治税的定位；

　　二、综合治税的科学合理性；

　　三、综合治税与依法治税的关系；

　　四、综合治税与现行征管模式的关系；

　　五、综合治税持续深入健康发展问题。

　　一、关于社会综合治税的定位问题

　　税收环境综合治理一直就是我国税收法制建设的基本方略（其他执法领域也是如此，比如“社会治安综合治理”等），综合治税就成为我们应积极倡导和实践的课题。实行社会综合治税的基本宗旨在于发动全社会力量对税收资源、税收违法犯罪等现象进行多层次、全方位的监控和治理，其基本出发点是解决把税收监控和治理看成仅仅是税务机关的职责的片面观点，强调“税收是国家的税收，而不仅是税务部门的税收”，其本质就在于明确它是一种连带责任，既包括税务部门与其他政府部门间的连带责任，也包括纳税人与其他公民间的连带责任。

　　社会综合治税是一项正常的税收管理业务，其核心内容是税源监控。地税部门在实践基础上总结的“政府领导，税务主管，部门配合，社会参与，司法保障，信息化支撑”，这是社会综合治税的主要特点，是社会综合治税的外在表现形式，也是社会综合治税实现的手段。社会综合治税的根本目的就是在政府领导、部门配合、社会参与、司法保障的前提下，运用信息化手段和无所不在的人力资源构建起严密的税源监控网络，实现对税源的有效控管。所谓税源监控就是依据法律法规的规定，运用一系列科学有效的手段，对税源进行全方位的监督、管理和控制，以分析并掌握税基的规模与分布。税源监控的具体内容包括监控税基和监控纳税人两个方面。采取的的基本方法和手段主要有三种：一是了解并掌握纳税人财务核算和相关生产经营的情况；二是通过银行等了解并掌握纳税人的资金周转情况，从而了解掌握税源变动的规律；第三种途径或方法就是通过票据、税控装置了解并掌握纳税人最主要的税基即流转额、现金流量。综合使用以上三种方法，不仅可以对某一纳税人的某一税种当期纳税情况进行审核，还可以通过海量信息对地区、行业纳税能力情况做出科学评价。实事求是地讲，现实税收管理工作中，我们这三个方面做得并不理想。《税收征管法》赋予税务机关监控税源的直接手段包括税务登记、帐簿凭证管理、纳税申报、发票管理、税务检查等多个环节。但由于普遍对税源的监控和管理认识不足、重视不够，导致办法不多、手段不力、预测不准。今年爆发全国性的非典疫情后，中央政府推出了对服务相关行业的税收优惠政策，但有多少纳税人因此受惠，又减少了多少财政收入，没有准确的统计数据。相比之下，香港特区政府为应对非典造成的影响，也出台了一些税收优惠政策，在公布这些优惠政策的同时，财政司长立刻就给出了这些政策预计带来的财政收入减少的数量。实际上，经济发达国家，如美国，每公布一项税收政策，同时就会公布该项政策所带来的财政收入增减的预计数量或受益纳税人的情况，这些数据的得出是建立在对税源准确掌握的基础上的。可以说，我们在税源监控方面很不到位，加强税源控管的必要性明显。

　　实行社会综合治税，搞好税源控管，有利于客观地确定税收收入计划，从而提高收入计划的科学性和指导性。习惯上历年编制的计划都是采用基数法加因素法。这种方法带有很强的主观随意性。如果税源监控好了，就能够对税基有较为准确的把握，在考虑重大政策调整因素的基础上，比较准确地预测出收入总量。税源底数掌握了，就为应收尽收均衡入库、依法组织收入创造了必要的条件。计划上的随意加码、量出为入，收入实现上的忽高忽低，既不科学，又不严肃，更谈不上“依法”。

　　搞好税源监控有利于发现新的税源，是税收政策调整和税制改革的基础。广义的税源监控不仅包括现实税源，也包括潜在税源。随着社会主义市场经济的深入发展和经济结构的不断调整，税源状况也时刻发生着深刻的变化，一些税源萎缩了，新的税源产生了。税收政策调整乃至税制改革要跟上税源状况的变化、反映这些变化，必须对税源变化有深入准确地把握。税源的有效监控有利于促进税收制度的健康和完善。

　　税源监控是税收征管的基础，搞好税源监控是提高征管质量，增加税收收入的必由之路。当前我国税收流失到底有多大、征管损失率有多高，很难说清楚，税源不清，监控不力，是造成税收流失的主要原因。虽然近年来税收征管不断强化，收入不断增长，但各地区、各部门之间税收征管质量存在很大的差距。挖掘社会各界与税务系统的管理潜力，搞好税源监控，摸清税源底数和税基，征管质量评判才会明确，税收收入才会稳定持续增长。税源控管，是各项税收管理的前提和不可或缺的重要环节。

　　综上所述，无论在理论上还是在实践上，社会综合治税的要求都客观存在，自觉实行社会综合治税是实现税收工作依法治理的必然选择。

　　二、关于社会综合治税的科学合理性问题

　　这里想用以下三点说明，在税收征纳主体即税务部门和纳税人之间引入“第三部门”和社会公民介入的合理性。

　　实行社会综合治税的主要目的在于解决税收征纳双方的信息不对称问题。我们知道，税务机关对纳税人实施有效的监控的实质内容就是纳税人的涉税信息，纳税人的涉税信息就构成了税源监控的基础，也是整个税收管理的基础。但是，纳税人对自己的涉税经济活动信息了如指掌，税务机关则不然，纳税人和征税人之间存在着信息不对称。社会综合治税就是在围绕着怎样打破或者解决这个信息不对称的局面而展开。可见，解决税收流失问题的要点在于拓宽税务机关获取纳税人涉税信息的渠道，加大信息量；途径在于从制度上设计一种激励机制（包括行政的、法律的；自愿的、强制的；有偿的、无偿的），增加征纳双方的信息披露量，减弱征纳双方之间的信息不对称程度。显然，我们实行社会综合治税的“政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、司法保障、信息化支撑”模式，就是为了解决征纳双方的信息不对称。与政府各部门实现信息沟通和共享，利用协税护税网络和组织多渠道获取有用的涉税信息，以及采取“发票抽奖”、使用税控收款机等社会综合治税的一些形式，正是解决税收流失问题的有效渠道和方法。由此可见，社会综合治税制度产生的客观条件是征纳双方之间的信息不对称，而社会综合治税的宗旨也恰恰在于弱化信息不对称的程度，提高税收征收管理效率-这是需要社会参与实现社会综合治税的第一个理由。

　　实行社会综合治税的要害在于解决信息成本问题。不管古代还是现代国家，政府获取信息的能力至关重要。政府获取信息，一种方式是现代模式，信息的获取依赖独立的专业化的公共力量，比如专职的税务人员、警察、政府官员等，这就势必造成政府机构膨胀，行政成本过高。在中国传统的政府管理中，采取过另外一种方法，就是以连带责任为主要内容的综合治理模式。这种模式规定，居民邻里之间、亲属之间和官员之间负有相互纠举、告奸和举报的责任。开始，这些规定只限于行政、司法和保安，以后代代沿袭，逐步延伸到了赋税领域。实际上，这就是税源监控的一种综合治理模式，很好地解决了政府人力不足和获取信息能力的不足。由于相近人群之间的信息获得较为容易和准确全面，利用民间信息资源，就是政府的一个理性选择。在一个社会里，如果一个人的行为能被一部分人群以相对较低的信息成本观察到，而其他人群观察该行为的成本较高，那么，让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以大大地节约监督的成本。就整个社会而言，这种基于信息优势的综合治理是一种相对有效的制度安排。这是“小政府”在有限信息约束条件下控制大国家的有效手段，与我们实行社会综合治税，充分利用外力，扩大信息获取渠道，最大限度地掌握涉税信息，降低税收执法成本的初衷是完全一致的。

　　事实上，作为政府治理体系的重要组成部分，在税收管理中实行社会综合治税不仅提高了税收管理效率，同时，也从整体上降低了政府管理的边际成本，提高了政府管理的效率和水平，因此，综合治理作为一项有效的方式方法早已在政府管理的其他领域广为实践，实行多年的“社会治安综合治理”就是比较突出的一例。从税务部门角度看，我们也在为其他部门的综合治理做贡献，比如，为降低行政成本，税务部门早已在配合其他部门工作了，更准确地说是做了许多其他部门分工范围内的工作：在近年来的整顿和规范市场经济秩序工作中，全国各级税务部门配合卫生部门整顿和规范有毒有害化学品生产、销售和使用行业的经济秩序，配合民航管理部门整顿机票销售秩序，配合海关打击走私等，在去年全国加油站和集贸市场专项整治工作中，政府相关职能部门更是密切配合，形成了政府管理的合力。还有，税务部门依据国务院的规定，征收教育费附加，专款专用；依据国家规定，为文化部门代征文化事业建设费；依据山东省政府的规定，为旅游部门代征旅游事业发展费；全国有19个省市自治区和计划单列市的地税部门为劳动与社会保障代征社保费，（今年前三季度，负责征收社保费的19 个省、自治区、直辖市和计划单列市的地税部门共组织社保费收入1210亿元，同比增长27.5％，增收261亿元其中广东地税部门征收社保费246亿元；江苏182亿、辽宁125亿元和浙江123亿元）；有的地方为残联代征残疾人就业保证金等。此前，我省税务部门还代征社会治安费和水利基金。所有这些做法，也从实践上说明了社会综合治税的合理性。严格地说，相关政府部门和单位执行税收行政协助，以达到社会综合治税目的，不需什么理由，而是其天职赋予的，政府部门的划分只是为了提高效率而实行专业分工，而不是截然的职责分化，“分工不分家”就是说的这个道理。我们需要为别人的分工做些事情，别人也应该为我们做（当然，实际操作还需按程序进行）。

　　弱化税收流失对税收公平性的影响是实行社会综合治税的第三个恰当理由。税收的本质是满足社会公共需要，公共产品具有不可分割性、非排他性和非竞争性等特性，如果社会其他成员不协助税务机关而坐视偷税者逍遥的话，其实也是姑息对自己权益的侵蚀，这种侵害是隐蔽的、非直接的。因此，从维护自身权益、维护税收公平的立场出发，任何公民都应该与偷、逃税行为作斗争，也就是说，每一个公民无论是不是直接的纳税人，都不是税收征纳关系之外的“第三者”，而是“当事人”，因此，都应该采取各种合法方式“介入”，以维护公平的税收秩序。从这个角度看，社会组织和公民参与社会综合治税的行为也正是社会大众维护自身权益的过程，其合理性是不容置疑的。

　　总之，从信息不对称角度审视社会综合治税，其实质也正在于通过个人、组织、行政司法部门以及全社会的协同配合，拓展税务部门的视野，拓展获取纳税人信息的渠道，解决税收征收管理过程中的信息不对称问题，同时，降低行政成本，维护税收公平。这正是社会综合治税科学合理性的基础。

　　三、关于社会综合治税与依法治税的关系问题

　　依法治税是税收工作的根本要求和基本原则。就社会综合治税与依法治税的关系，我讲三个观点。

　　首先，实行社会综合治税以法律法规为依托，具有坚实的法律基础。现在看，实行社会综合治税的法律依据大致有三个层次。第一个层次是国家法律，包括《预算法》和《税收征管法》等。实行社会综合治税符合《预算法》和《税收征管法》的规定，也是落实这些法律规定的重要举措。《预算法》规定，各级政府应当加强对预算执行的指导，支持财政、税务等预算收入的征收部门依法组织预算收入。《税收征管法》第五、六条规定：地方各级政府应该支持税务机关依法执行职务，依法征收税款；有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息；要建立健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。实施细则第四十四条规定：税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和个人，代征零星分散和异地缴纳的税收。这些规定是实施社会综合治税的最高法律依据。

　　第二个层次是地方性法规和政府规章。为加强地方税收管理，保障地方税收收入，山东省人民政府以政府令的形式颁布了《山东省地方税收保障办法》，规定地方税务机关与其他有关行政管理机关、单位之间应当建立信息共享制度。有关行政管理机关、单位应当定期将发放、变更生产经营许可证、土地使用证以及土地、房产交易等其他与地方税收征收管理有关的情况及时通报给同级地方税务机关。规定任何机关、单位和个人均有权对违反税收法律法规的行为进行举报，地方税务机关应当按举报奖励的规定对举报人予以奖励。还规定，地方税务机关可以对零星分散和异地缴纳的税收实行委托代征的征收方式，有关机关、单位和人员应当给予支持和协助。淄博市人大常委会制定颁布了《淄博市地方税收管理若干规定》，对部门协作、税收源泉控管作出了规定。

　　第三个层次就是各级地方政府签发的有关社会综合治税的文件，以及各级地税机关与各部门、各单位共同签订的具有行政合同性质的地方税源控管协议和办法。这些文件对政府机关各部门就是行政命令，各部门必须不折不扣的执行；这些操作办法和协议明确规定了相关部门的协税护税责任、义务和权利，非常具体，具有很强的可操作性。

　　这三个层次的法律法规规章以及行政合同构成了社会综合治税的法律保障体系，其中《预算法》和《税收征管法》层次高，但相对较为原则和不具体，在这个体系中位于较低级次的法规和协议则具有很强的操作性和约束力。它们相互配合为社会综合治税构建了严密的法律保障体系。

　　其次，社会综合治税符合依法治税的客观要求。依法治税的主体，一是纳税人，纳税人要依法纳税；二是征税人，征税人要严格执法，依率计征，依法办税。现实中，征纳双方在主客观方面与依法治税要求都存在差距，纳税人的偷逃抗骗等违法行为与依法治税要求格格不入，自不待言；就是税务部门自身也存有一些有悖于依法治税要求的做法想法，在主观上患得患失，集中表现为有税不收和收过头税，在客观上表现为有法不依、执法不严、违法不究。依法征税和依法纳税的前提首先必须明确有哪些税源可“征”，有哪些税收可“纳”；其次，是如何依法征收和依法缴纳。实行社会综合治税，强化税源控管，摸清税源底数，就为依法征税、应收尽收提供了可靠依据，这是基础。实践证明，社会综合治税是把依法治税落到实处的一个有效途径。依法治税的倡导本身是空泛的、原则的。社会综合治税要求“税务主管”，就是要坚持地税执法主体地位不动摇，牢牢把握税收执法权，并依法、规范运作，保证执法主体地位和程序合法，体现了依法治税的根本要求。依法治税，既 “治”征税人，又“治”纳税人，社会综合治税做到位了，才能对征纳双方“治理”到位。

　　第三，社会综合治税的终极目标是实现依法治税。确定社会综合治税的目标十分重要，不同的目标决定了不同的工作内容与工作方式。社会综合治税的根本目的是税源监控，其最终目标是实现依法治税。依法治税是终极目标，这个目标的实现需要有一个发展过程。我们过去不同时期倡导的密报员制度、举报奖励及形形色色的协税护税，主要是针对一些易漏的难管的零散的税收，在制度设计上就不周延，也是社会综合治税的初级目标和初级形态。随着认识提高和实践中的不断充实完善，必然要扩大范围，扩大到对所有税种、行业和区域的监控和管理，这就是社会综合治税的中间阶段的目标。我们的目的是要达到依法治税的终极目标，不仅完全掌控税源，依法征收，而且通过社会综合治税的参与，达到宣传教育的功效，提高政府各部门、各单位和社会各界，包括广大纳税人、消费者的依法纳税和依法监督意识、依法治税的意识，和谐税收征纳关系，共建社会文明。

　　有个问题需要说明，就是社会综合治税过程中对权力的制约问题。法治的核心内容和基本前提是治权，依法治税，重在治内治官治权。首先要求执法部门要依法行政，依法运作；其次实行社会综合治税意味着更多的部门、单位和个人或多或少地参与到税收执法活动中，给税收执法带来一定影响，因此，科学合理界定税务部门执法和相关部门、个人协助执法的界限，使协助主体掌握并严格执行税收法规，防止以社会综合治税为名滥用权力，侵害公民合法权益，显得尤为必要，值得深入研究和关注。

　　四、关于社会综合治税与现行征管模式的关系问题

　　实行社会综合治税是税收管理理念的创新。社会综合治税的基本宗旨就在于发动全社会对偷逃税收、暴力抗税等涉税犯罪现象进行多层次、全方位的治理，调动起一切可以利用的力量对所有税源实行全方位、立体化的监控。社会综合治税理念的基本出发点正是针对那种将预防、发现和惩治税收违法犯罪仅仅看作是单一税务部门职责的观点而生发的，如上述“税收是国家的税收，而不是税务部门的税收”，国家税收的治理是大家的责任。这是由单纯的部门治税到社会综合治税理念的转变，是税收管理理念的创新。

　　实行社会综合治税，是对现行税收征管模式的完善和发展。通过税收管理理念的创新，采取过去不可能采取的措施，强化税源监控，抓住了当前税收管理的一个薄弱环节。将这项工作抓牢抓实，形成规范，融合到固有的征管业务中，就是对现行税收征管模式的创新。“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，实现了由“管户”向“管事”制度的转变，强调了对税源的事后监控，消除了原管理模式的很多弊端，是税收征管由传统向现代转变的重要举措。但是，在税务机关将税收管理的重点和大量人力物力放到事后稽查监督上的同时，事前的税源监控和管理工作则变得相对簿弱。如此税源监控所依据的信息主要是纳税人申报的静态资料，而对纳税人在生产经营过程中所发生的经营管理、财务核算、资金运行、成本费用等涉税事项的动态信息缺乏掌握和了解，客观上造成税源监控和管理工作与纳税人的经营活动信息严重脱节。更不用说税务部门无力监控的一些隐蔽性税源和纳税人一些隐蔽性经济活动了。同时，由于缺乏实时、有效的税源监控，纳税人不能得到及时有效地帮助和辅导，有可能延误税款及时足额入库，受到理应避免的处罚。实行社会综合治税，完善税源控管体系，对税源实行税前、税中和税后的全方位监控，夯实税收征管基础，就是对税收征管模式的创新，较好地解决了淡化责任、疏于管理的问题，实现了由收入管理到税源管理与征收管理并重，由单一征收环节管理向税收全过程管理，由以完成收入任务为主要目标向实现依法治税的根本转变。

　　五、关于社会综合治税持续深入健康发展问题

　　从国际税收管理的角度来看，全社会协税护税已成为世界各国税收管理的普遍做法。特别是美国、加拿大、日本、意大利等西方发达国家，社会综合治税水平很高。他们一般是通过立法规定相关职能部门和单位的协税责任和义务，政府各部门特别是经济部门以及与经济相关的部门，都要定期向税务部门提供各种税源信息，如货币收支报告、不动产转让、租赁公证等。从我国税源控管的现状和我省推行社会综合治税的实际效果来看，要顺应当今世界税源控管社会化的发展趋势，不断提高税收管理水平，必须明确目标，加大力度，不断推动社会综合治税向纵深发展，使其职能归位于正常的税收征管体系的组成部分，确保其持续、健康和富有成效。主要是解决好以下几个方面的问题。

　　（一）扩大社会综合治税业务覆盖面，将所有税源纳入监控和管理范围。社会综合治税工作最初的出发点集中对零散税源的监控和管理，随着工作实践的逐步深入，覆盖面也越来越广，它可以也应该扩展到对所有税源的监控和管理，既包括已纳入正常征管范围的税源，也包括尚未得到有效管理的隐蔽性税源，既包括现实税源，也包括潜在税源。要真正把社会综合治税作为一种新的征管模式来对待，不断延伸、拓宽社会综合治税工作的领域，尽快建立起全方位、多角度的税源控管新格局。

　　（二）整合征管业务流程，调整机构设置，在机制上顺应社会综合治税的要求。按照《税收征管法》及其实施细则的要求，按照社会综合治税的实际需要，重新设计、重组税收征管业务流程和内部管理程序，着力解决税源监控岗位、职责不明确，征、管、查各环节衔接不紧密，配合不默契的问题。要积极研究如何将社会综合治税纳入正常的税收征收管理，使之成为税收征管业务不可或缺的重要环节，实现社会综合治税工作与现行征管业务的融合，完善和优化征管业务流程，完成基层征管机构和征管力量的调整和重组。

　　（三）建立健全长效机制，保障社会综合治税持续健康发展。不论是作为一项创新工作，还是一项税收征管业务，都需要制度保障。要从内外两方面加强制度建设，一是内部制度建设。主要要涉税信息采集和业务处理流程，协税人员工作管理、督导考核、统计、内部管理等制度；二是外部制度，主要有税务部门与外部协调、保障等制度。通过建立长效机制，保障社会综合治税健康发展。

　　（四）加快信息化建设步伐，建立对社会综合治税的现代技术支撑。要加快主要包括政府部门在内的信息化建设，加快金税、金关、金盾、金卡等工程进展速度并扩大覆盖面，加快税企、税银、税务与政府各部门联网步伐，尽快建立统一的信息共享平台，完善相关功能，为各部门实现信息传递和共享，依法履行税收行政协助职责提供高效率低成本的通畅渠道。同时，地税系统内部要规范社会综合治税工作业务流程，要在认真研究社会综合治税业务需求的基础上，开发相关软件，建立社会综合治税信息处理系统，实现内部的信息共享。要重视搞好与现有征管业务管理信息系统的衔接与融合，确保社会综合治税体系高效健康运转，使社会综合治税成果的效用达到最大化。

　　（五）加快税收立法进程，逐步实现社会综合治税的法制化。现在，社会综合治税中的部门协作，主要依靠协商和政府行政手段解决，还存在一定的不稳定性，最终还是要通过国家立法明确部门配合的义务和相应的法律责任，从根本上加以解决。加快制定税收基本法，是极为重要的。十六届三中全会决议提出要分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税制统一。这样就为地方立法提供了空间。近期，在我省，比较现实的做法是：随着社会综合治税实践的不断深化，将作为政府规章的《山东省地方税收保障办法》加以完善，并尽快上升为地方性法规，通过省人大的立法解决社会综合治税的制度性障碍问题，从法律制度上确保社会综合治税的健康持续发展。

　　毛泽东同志早就讲过：“感觉到的东西，我们不能很好的理解它，而理解了的东西，我们会更好的感觉它”。社会综合治税问题也是如此。我们应该在这项工作取得丰富经验和成效的基础上，从实践中抽取其理论精华，进行理性解释，藉此进一步指导和推动工作的深入开展。