加强纳税服务是保障纳税人合法权益的途径

　　我国目前已制定出台了一系列的税收法律法规，由于税收涉及的最基本的关系是纳税人与税务机关的关系，税法主要是解决二者之间的关系问题，它不但明确了税务机关征税的权利和纳税人的义务，还规定了税务机关应承担的与其权利相适应的义务和纳税人与其义务相适应的权利。然而，税收固有的属性决定了税务机关与纳税人始终处于不对等地位，特别是纳税人权利与义务不对称不平等。而且，在当前纳税人权益倍受重视的情况下，税务机关和执法人员如何淡化自身的权利意识，尽可能地实现与纳税人的平等，从而维护纳税人的合法权益，这个问题越来越被重视。笔者认为，加强纳税服务是重要途径。

　　一、纳税服务的内涵

　　纳税服务是指税务机关和税务执法人员依据税收有关法律法规和政策制度为纳税人提供的税前服务、税中服务和税后服务。税前服务如立法服务、税法咨询和宣传、业务培训等服务。税中服务指纳税人办税提供的服务，主要是执法服务。税后服务指为纳税人在进行税务听证、行政复议和诉讼等事宜时提供的服务，主要指行政和司法救助服务等。纳税服务是税务机关和税务执法人员的一项重要职责，也是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。纳税服务本身涉及两方面：一是服务形式，它是纳税服务内容实现的载体和途径，一般比较灵活，随着客观形式或条件的变化而变化；二是服务内容，从本质上说，它是纳税人真正享受到的权益，相对而言比较固定，按性质可分为三类：立法服务、执法服务和司法服务。加强纳税服务就是要一切以纳税人及其需求而非税务机关为中心，以强烈的责任意识，从服务形式和内容两方面入手，既要突出和创新服务形式，更要注重服务内容，并在立法、司法和执法三个层面，提供税前、税中、税后的全程、全方位税收服务。因为形式是为内容服务的，如果只有好的形式，没有实质性内容，纳税服务就只是一句空话，对纳税人而言，是失去意义的；同样，如果只顾执法服务，不顾立法和司法服务，或只强调税中服务，忽视税前或税后服务，加强纳税服务也只能是片面或不全面的，纳税人的主体地位和权益不可能真正实现。

　　二、加强纳税服务的必要性

　　我国现行征管法及其实施细则、税务听证、行政复议法、诉讼法等都对纳税人的权利和义务进行了相应的规定，尤其是对纳税义务日益淡化，而逐渐突出纳税权利和纳税服务。之所以如此，与我国税法不断的发展和完善有着必然的联系。

　　（一）符合纳税人需求的变化导向

　　纳税人的需求和以前相比有以下特点：

　　1、多样化。

　　在过去传统的计划经济体制下，纳税人的生产经营和投资等各项经济活动都是在政府的直接干预下进行的，缺乏独立的经济利益，因而较为被动，一方面缺乏纳税服务需求；另一方面要从法律上对其权利需求进行确认也是很困难的。特别是政府收入主要是从企业征收，其他经济主体被除排斥在税收之外，从而隔断了一般公众与税收的关系，导致征纳关系和纳税服务需求无从发生。在经济体制转轨时期，纳税人逐渐从政府直接干预下解放出来，经济活动基本上是按照市场经济规律来进行，纳税成了应尽的义务和经济活动中重要组成部分，而且纳税多少和成本与纳税人的经济效益有直接联系，这样，纳税人与纳税机关形成了特定而复杂的征纳关系和相应的主动性的税收服务需求；同时，市场经济体制催生了经济主体的多元化。在传统经济体制下我国经济主要是以国有和集体企业为主，非国有企业被大大限制，因而，来自纳税人的服务需求必然是单一的；现在，以公有制为主体，多种所有制经济成分并存和共同发展的所有制结构已经形成，各种形式的现代国有企业和私营、个体及外资企业等都成了市场经济的主体，税务机关面对的是不同经济成分的需要。这就呈现出当前纳税人的纳税服务需求多样化的特点。

　　2、个性化。

　　多样化包含个性化，个性化寓于多样化之中。纳税人服务需求的多样化特点决定了它必然体现个性化。比如，在征管实践中，对于加油站这个特殊行业，税务机关就必须或委托技术公司为其提供与税控装置相关的技术性服务；一些纳税人从方便自身办理涉税事宜的角度出发，有时还要求提供预约服务、弹性服务或上门服务；一些需要提高邮寄、电子、网络等简捷、优质、高效的多样化纳税申报和缴款服务方式；一些则需要税务机关通过对其进行纳税评估、评定信誉等级等办法，为纳税提供“绿色通道”服务；还有些要求提供税后的法律救助服务等。个性化服务是部分纳税人在新的条件下新经营管理理念及其不断增强的权利意识在纳税活动中的重要体现，目的是使其纳税成本最小化和经济效益最大化以及所纳税收公平、公正，税务机关应当适时整合纳税人不同的个性化需求信息，并通过纳税服务予以有效反馈。

　　（二）是税法遵从意识进一步提高，纳税人权利与义务观念、维权意识不断增强的必然要求

　　在我国，由于受到长期的封建专制统治的影响，人们的法制观念和意识较为淡薄，一方面，无视法律的尊严和存在，随意践踏法律，不依法履行法律规定的义务；另一方面，又不会利用法律武器，维护自身的合法权益。随着我国社会主义民主法制建设的逐步推进，社会公众素质的日益提高，人的民主意识也在不断增强，社会法制氛围得到进一步改善。在税务系统，由于依法治国的落实和依法治税的不断推进，税收法律法规的大力宣传，公众特别是纳税人对税收有关的法律法规有了一定程度的了解和掌握，税法遵从度在不断提高，他们在履行税收法律法规规定的义务、依法纳税的同时，要求税务机关税务执法人员依法行政、依法征税，加强纳税服务，尊重其合理的涉税权利，切实保障征纳关系和税务执法人员单一的税中执法服务，开始关注税前服务如立法服务，以及当纳税人与税务机关在涉税问题上发生争议时税务机关是如何实施其税后服务，包括行政和司法救助服务。在纳税人维权意识不断增强的情况下，税务机关在建立健全纳税服务政策制度的同时，应从立法和司法层面，加强具体的税收法制和程序建设，为纳税人合法权益的实现提供法律保障和救助服务。

　　（三）是适应WTO规则要求的重要条件

　　WTO规则是由三大基本原则，即非歧视性原则、市场准入原则和公平竞争原则组成。加入WTO以后，其规则必将对我国的政治、经济等方面产生重大影响，并不可避免地反映到税收上来，对我国的税收政策、制度、管理等提出新的要求。为适应新形势，政府应积极转变职能，使其行为从微观管理转向宏观管理，大力减少行政审批环节和手续，做到简捷、公开、透明和公正。由于WTO规则实质上是对各成员国政府行为的规范和监督，任何不符合WTO规则要求的政府行为，包括管理理念、方式、方法等诸多方面都必须进行调整和改进。税务管理作为政府实施行政行为的一部分，也必须树立新的管理理念，创新管理方式。WTO规则对税务管理的要求主要体现在透明度原则之中。该原则要求WTO各成员国要保证其行为运作的公开和透明。为此，税务部门必须以纳税人为中心，正确理顺、融洽征纳关系，处理好管理与服务之间的关系，寓服务于管理之中，寓管理于服务之中，实现由传统型、监控型、打击型向现代型、管理型和服务型机关转变，加强纳税服务，包括：提供咨询服务，提供执法的透明度，保障纳税人的法律救济权，尊重纳税人的知情权等。由此可见，加入WTO推动了税务部门管理理念、方式、方法的更新，强化了税务部门和行政执法人员的服务意识。

　　（四）是落实税收经济观，促进经济主体发展的需要

　　税收经济观是指经济是税收的基础，经济发展水平和增长速度决定税收收入规模和增长速度；税收又反作用于经济，积极的税收政策制度的经济运行起着宏观调控作用，从而促进经济发展。落实税收经济观就是要使税收各项政策制度服从和服务于经济主体和国家经济的发展。而加强纳税服务实质上就是落实国家的税收法律法规和政策制度，为经济主体的发展创造各种便利。首先，国家用以宏观经济调控的各项税收政策制度都是通过纳税服务这一重要载体来推行和实现。其次，可以为经济主体的竞争和发展提供一个公平、公正的税收秩序和平台。再次，能为经济主体节约纳税成本和时间，提高经济效益。最后，通过落实国家一些特定的税收优惠政策，能够对某些行业和领域的发展起到有效的调节作用，从而优化生产要素的合理配置，促进经济结构调整。

　　三、加强纳税服务的具体途径

　　加强纳税服务决不是一句空话，它需要立法机关和执法机关在规范立法和依法治税的基础上，纳税人提高遵从税法的意识和自身的维权意识。只有这样，才能保障纳税服务的正常进行。归结起来，有以下办法：

　　（一）规范纳税服务

　　加强纳税服务首先应规范纳税服务，只有规范纳税服务，使之制度化、程序化和法治化，纳税人的各项权利才有法律、制度保障和有章可循。因此，规范纳税服务是加强纳税服务的前提和基础。规范纳税服务包括两方面：服务形式规范化和服务内容规范化。至于前者，税务机关已经作了大量工作，不断制定出台了一些新的纳税服务举措，并形成了固定制度，比如公开办税制度、税法的咨询和宣传制度、首问责任制等。后者不规范化问题比较突出：在立法服务方面，表现为现行税法对纳税人权利的规定不完整不具体不完善，只是宏观、粗线条的概括，缺少细化内容，特别是立法级次偏低，条例和规章较多；在执法服务方面，体现在执法程序不合法、不合理，文书起草不规范、不统一及执法随意性；在司法服务方面，主要是：当事人的涉税争议，只是通过税务机关内部的税务听证、行政诉讼和复议等税务系统内容的行政救济制度来解决，处理争议的立场在很多情况下是从代表国家利益的行政行为人即税务机关一方发出的，而较少站在当事人即纳税人一方。而且，纳税人如果进一步寻求法院的司法救济，还要受到税务机关前置复议等条件的限制。因此，规范纳税服务，一是要规范立法。主要是加强税收行政立法机制建设，使纳税服务制度化、程序化和法治化；提高立法质量，提升税收法律法规的级次；实现当前一些纳税服务行为由职业道德和精神文明范畴向行政行为转变。二是要规范执法。既要重程序法，又要重实体法；同时，规范文书的使用，简化征纳手续。三是要规范司法。主要是建立健全听证、行政复议和诉讼等制度，使之能与其他相关法律相衔接，使救助服务由行政性质发展为司法性质，从而保障纳税人救济权等权益的真正实现。

　　（二）优化纳税服务

　　优化纳税服务是适应新形势下税收服务的必然要求，它是在规范化服务的基础上根据纳税人的需求创新服务形式和内容，使纳税人享受到简捷、优质和高效的人性化、个性化服务及其他各项权益，节约征纳成本，提高效率和效益。为此，一要按照科技加强管理思路，大力推进信息化建设，提升行政执法人员自身综合素质，为纳税服务提供良好的软件和硬件资源，优化服务环境。二要整合纳税人的个性化服务需求信息，优化服务资源配置，为纳税人提供动态服务。三要从重执法服务向立法服务和司法服务方向转变，为纳税人提供涉税救助服务，切实保障救济权利。四要由重形式服务向重内容服务转变，在创新服务的同时，不断完善和创新服务内容，拓展服务领域，最大限度地满足纳税人需求。五要由税中服务向税前服务和税后服务转变，真正为纳税人提供全程、全方位服务。

　　（三）发展社会化专业化服务

　　新征管法及其实施细则明确规定，税务机关和行政执法人员有为纳税人提供咨询和宣传等服务的义务的责任，从法律意义上对服务行为的主体进行了界定，但同时也明确了国家其他相关部门如司法、银行、公安等协税护税义务，这说明税收服务行为的实施主体将出现多主体化。这种多主体化正是适应了新形式的发展及纳税人的服务需求层次越来越高、越来越多的需要。税务机关必须加强与其他机构如司法、检察等的协作，将税收服务的一些职能进行分离和优化，由社会化、专业化的机构来承担。总之，这种社会化、专业化的纳税服务并非对税务机关和执法人员税收服务职能的削弱，相反起着加强、拓展和有效补充作用，从一定意义上说，可以排除税务机关在执法时受到的自身干扰，从而有利于保障纳税人的合法权益。