建立合理利用资源的税制与税收调节体系

　　中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把资源利用问题提高到国家经济社会发展的重要战略目标上来，明确提出“十一五”时期的能源资源利用目标，即“资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”。这是中央首次把能源资源消耗列为宏观调控主要目标的重大举措。众所周知，在我国全面建设小康社会的过程中，我国经济仍要保持较快的增长速度，但继续依靠大量消耗能源资源来带动经济增长的格局，是难以为继的。据有关统计，2004年，我国经济总量占全球的4%左右，但却消耗了19亿吨煤、3亿吨原油、10亿吨水泥，分别占世界消费总量的38%、7.4%、46%.能否合理利用资源，越来越成为制约我国经济增长的头等重要因素；而能否建立合理利用资源的税制与税收调节体系，又成为能否合理利用资源的关键。

　　我国现行能够调节能源资源的税制主要是资源税。国务院于1993年12月25日颁布了《资源税暂行条例》，共设定了原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属原矿、有色金属矿原矿和盐七大类应征税目，分别从量确定差别适用税额，实行普遍征收、级差调节。近几年，作为宏观调控的一个重要措施，在一定范围内分别调整了煤炭、原油资源税税额。资源税收入由1994年的45.5亿元增加到2005年1月~10月的114.7亿元，累计征收844.1亿元。我国资源税对调节资源利用和增加财政收入，发挥了一定的作用。

　　但是，现行资源税制很不完善。一是征收范围狭窄。我国主要是对部分主要矿藏资源征税，尚未对森林、水、草场、滩涂等资源征税，导致这类资源破坏严重。二是计税依据不合理、税负明显偏低。现行资源税以销售量为计税依据，而不是按照开采量征收，容易导致滥采乱伐。计税方式仅按从量定额征收，不能根据资源价格的变化进行调节。资源税税负水平总体较低，同行业不同地区、不同企业税负相差悬殊。三是内外税制不统一。对外资企业开采海洋、陆上油气资源征收矿区使用费，不征资源税，税负不公。

　　综合考虑我国能源资源的短缺局面已经形成、经济增长对能源资源的依赖程度不断加重、合理节约和利用资源已成为一项重要的基本国策等因素，进一步改革和完善资源税制，建立健全对资源合理利用的税收调节体系，已成当务之急。

　　首先，改革和完善资源税税制。一是适当扩大资源税征收范围，逐步对水、森林、草原、山岭、滩涂等重要资源征收资源税；二是改变计税方式，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，遏制滥采乱挖；三是择机统一内外税制，对外资企业开征资源税，实行内外资企业税负公平。

　　其次，合理调整资源税税额。调整资源税税额涉及资源产品价格定价机制问题。长期以来，我国对资源性产品实行低价政策，加剧了资源的过度开发和浪费。必须改革资源性产品价格形成机制，形成反映资源稀缺程度、市场供求关系和污染损失成本的定价机制。因此，调整资源税税额要与资源性产品价格改革紧密结合起来，特别是资源性产品价格构成中包含污染损失成本，反映在税收上，就相当于环保税，也可体现在资源税中。我国尚未设立环保税，可行的思路有两种：一种是参照国际惯例，开征环保税；另一种是将污染损失成本计入资源税税额里，进一步提高资源税税额，体现“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则。

　　再有，健全合理利用资源的税制和税收调节体系。一是除完善资源税税制外，还要适时出台燃油税，调整和完善消费税制，择机开征物业税等，建立健全多税种、多环节调节资源合理利用的税制结构。二是实行有利于促进再生资源回收利用的税收政策，对促进节能节水产品、节能环保型汽车、节能省地型建筑等实行一定的税收鼓励政策。三是实行限制国内紧缺资源及高耗能产品出口的税收政策，相应取消这些产品的出口退税，并视情况加征出口关税。四是完善资源税费调节体系，有的实现税费合并，如将现行矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、渔业资源费等并入资源税；有的加强收费调节，如加快建立大宗废旧资源回收处理收费制度，积极研究以资源量为基础的矿产资源补偿费征收办法，全面开征城市生活垃圾处理费，改革和完善土地出让金制度等。

　　还要认真研究合理利用资源的税收分成体制。我国1994年进行税制和分税制改革时，把资源税列为共享税，但不是按税额的比例划分，而是按不同的资源品种划分，除将海洋石油资源税作为中央财政收入外，其他资源税都作为地方财政收入。考虑到资源国有的特点，资源税收既包含地方对本地资源开采和管理在经济上的实现形式———级差地租，也包含国家对资源所有权在经济上的实现形式———绝对地租。因此，要积极研究资源税收的分成体制问题，应将不可再生的重要资源纳入共享税范围，按一定比例分成，中央分成的比例可以低些，但不能没有。这样，有利于加大中央对资源利用的调节力度，也有利于促进地方、企业合理开发利用资源。