有害税收竞争的确认标准探析

　　税收竞争是近年来才出现的一个词汇，主要指区政府或通过税式支出吸引其他辖区资源的流入而扩张税基进而增加政府收入，或通过输出税负便利在不增加本辖区内居民实际税负的前提下尽可能地从其他辖区获取收入的做法。由此可见，税收竞争是一种政府行为，是各地方政府或主权国家为了鼓励地区经济发展而采取的一种经济行为。然而随着1998年OECD国际组织对有害税收竞争的提出，对税收竞争掀起了一场巨大的冲击波。

　　有害税收竞争一提出便遭到质疑，关于税收竞争是否有害也争论得最为激烈。据OECD公布的《有害税收竞争：一个正在出现的全球性问题》（以下简称OECD报告）的报告中指出，税收竞争容易导致市场的扭曲，会造成他国税基的不正常侵蚀。加利福尼亚大学经济学教授麦森。格夫尼在1999年1月的《国际税收评论》上撰文，猛烈拼击OECD 凭借世界强国的地位向避税地国家施加压力和干涉其内政事务，并且轻视其市场主体的主观价值判断，体现了OECD国家实施强制税收的本性。暂且先不论税收竞争其本质是否有害，但可以肯定一点的是，滥用税收竞争政策就会有害，本文就是基于税收竞争政策被滥用的情况下，探讨其给各国经济所带来的负面影响的一些评价标准。

　　一、 OECD确定的有害税收竞争的标准

　　1998年通过的《OECD报告》中概括了有害的优惠税制所具备的4个特点：

　　第一， 无税或实际税率很低。一国提供免税或仅有名义税率而实际税率却很低，本身就被视为提供非居住者进行国际避税的场所；

　　第二， 优惠税制限定在特定的范围之内。当一国在税收上采取所谓“环形篱笆”（Ring Fencing）时，依范围的不同可将其国内经济予以部分或全部隔离。前者指其税收优惠规定限定为国内某一特定地区享受；后者指该规定仅为非居住者才能享受，是指一种“超国民待遇”。

　　第三， 缺乏透明度。立法和行政规定缺乏透明度，不但有助于投资者避税，更助长非法活动的猖獗，例如逃税、洗钱等。有些国家通过立法规定，金融机构不得将投资者的相关信息提供给税务稽查机关，如此一来，他国即无法通过税收协定或其他双边互助协定取得相关信息。

　　第四， 缺乏有效的信息交换。一国为了吸引境外投资者，通常提供法律或行政上的帮助，或其他保护措施，使得个人得以逃避税务机关的稽查，其相关资料将不能被其母国的税务机关通过相互交换而取得。

　　此外，还有很重要的八个因素，包括虚假定义税基、不遵守国际转让定价原则、对外国来源所得免税、协商税率或税基、秘密条款的存在、广泛缔结税收协定、设计一系列使税负最轻的制度以及鼓励纯粹出于免税目的活动。

　　1998年的OECD报告，并没有获得所有内部成员的通过，其中瑞士和卢森堡就投了弃权票，原因是他们认为OECD报告是片面和失衡的，尤其是在信息交换方面。而美国在这个标准认定问题上最具戏剧性。美国一开始对由法、日、德提出的倡议就持积极支持的态度，2000年7月14日美国财政部还重申了克林顿政府对OECD计划的支持。而2001年2月，在7国集团的意大利巴基莫会议上，就站在了OECD的对立面，认为OECD有害税收竞争计划可能削弱国家主权。如果没有9.11事件的发生，估计布什政府对OECD有害税收竞争持反对态度是不会有所改变的。而9.11事件使美国支持OECD的立场，是因为 OECD推进避税地透明度的努力是一个很好的打击恐怖主义的途径。这些事实已经充分证明，OECD给出的有害税收竞争的标准并未得到广大国际社会的认同。尤其是在2003年在巴黎举行的全球论坛会议上，巴林就提出自己是一个人口不足20万的国家，有充足的石油收入，无需依靠税收来作为财政收入，他不应该被纳入到OECD的避税港范畴。OECD官员也明确表示，将不再将“无税或低税”作为判定有害税收竞争的标准，而仅仅是一个着眼点。判断是否构成有害税收竞争，主要是看税制是否有透明度及是否承诺于国际社会进行必要的情报交换。目前OECD内部有两个成员国坚持银行保密原则，给OECD推行反有害税收竞争工作带来了实质性的障碍。

　　二、 经济学界提出的有害税收竞争标准

　　税收竞争就其本质而言应该是无害的，而且是否参与税收竞争是一国政府主权范围的事项，原则上不受他国的干预和限制。一个主权国家有权决定自己的课税安排，包括税收优惠政策的设置，只要是一个主权独立的国家就必须是至高无上的，应受国际社会的尊重。另外从经济学角度而言，税收是作为成本要素加以考虑的。因而参与税收竞争、采取一定的税收优惠措施的国家降低了企业的投资成本，必然在吸引国际经营活动方面占据优势。而在全球性经济竞争的压力下，国际间贸易自由化、投资自由化等都要求税收同其他成本一样不断降低成本。税收竞争必然成为一国提高其国际竞争力的有效政策工具。

　　然而同样从经济学的角度出发，却会发现OECD坚持有害税收竞争的立场并非是无稽之谈，而是基于对过度税收竞争的负面效应的考虑。这些负面效应具体表现在：首先，侵蚀各国税基。有害税收竞争的根本在于吸引非居民的税基把产业活动引向本国。优惠的税收措施将会影响跨国企业的投资决策和经营地点的选择，从而使富有流动性的资本、金融及其他服务业从高税负国转移到低税负国。如果各国都竞相参与减税竞争而不受任何约束，流动性强的经济活动将从各国税基中消失，最终将导致所有国家税收主权的弱化甚至丧失，这正是所谓的“一损俱损”。第二，扭曲税负的分配，引发新的不公平。在经济活动中，各国为了确保税收收入的相对稳定，若不是通过减少财政支出来弥补税基受侵蚀造成的财政损失的话，那么，就只有对流动性弱的经营活动课以重税。这种税收负担的转移降低了税收制度的公平性。第三，破坏税收中性，扭曲国际资源的地域流向。从市场竞争理论中可知，决定一个产品的市场竞争力是其价值的多少，其他的政治、法律等外部环境都只是在一定程度上有限度的产生影响，同样税收政策作为一种政策工具，具有税收中性的本质。如果投资者将税收优惠政策视为其选择投资环境的首要因素加以考虑，必然与税收中性原则相违背，使得市场规律在经济活动中失去了作用，从而将导致国际资源的地域流向不依市场规律而为。

　　有关学者指出经济学界对有害税收竞争的判断标准主要是基于原则性的规定，主要体现在：

　　第一， 该国税收收入急剧减少，财政功能严重弱化，其公共需求得不到基本满足；

　　第二， 该国为挽留流动性强的资源在降低有弹性税基的税率之后，往往会相应提高缺乏弹性税基的税率，造成税负的扭曲和税制的不公平，从而严重影响劳动力的供给和居民的消费倾向；

　　第三， 某项跨国投资或经营的进行其目的安全旨在该国的税收政策，而不是资源的最优化配置和其他的非税收因素。

　　三、 我国政府对税收竞争采取的政策取向

　　因为我国是发展中国家，国民经济的发展还很大程度依赖于出口和招商引资，自然利用税收优惠政策来吸引外商对我国进行投资，以及对出口产品给予一定程度的税收优惠和补贴是一项长期的经济政策。然而OECD对有害税收竞争的提出给我国实实在在的敲响了警钟。实际上，有害税收竞争在我国已经形成了恶性的竞争态势。各地政府为了招商引资，不顾国家立法对税收优惠政策的立法规定，私开减税口子，以各种名目给予多种税收返还，分别以不同的，甚至于竞相攀比的优惠条件来争夺投资。2003年年初，位于长三角地带的部分城市在举办联合招商引资会时，不顾其区域合作背景，竞相用土地“跳楼价”来展开竞争。此类政策优惠大比拼的结果只能是“鹬蚌相争，渔翁得利”，最终导致的是国家税收的大幅度流失。另外，无序的税收优惠也容易导致经济租金，一些税收优惠对象之外的经济行为主体为了享受税收优惠待遇，有可能向有关政府部门寻租，从而产生了新一轮的社会问题，即腐败现象的滋生。这一恶性竞争的现象终于引起国内高层部门的重视。 2004年年初，国家税务总局开始了对全国开发区税收优惠政策的清查工作，清查的结果表明，在全国2527个开发区中，共查出1000多家企业存在区内注册、区外经营问题，接近全部被查企业的一半。检查中还发现不符合新办企业条件的企业享受了新办企业税收优惠、扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题。违规企业累计少缴税款4.3亿元。税务机关同时清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。与此同时，7月份税务总局展开了对各地减免税政策落实情况进行全面调查。

　　另据报道：我国的外商投资资金中，来自避税港维京群岛的外国直接投资额紧随香港、美国和日本之后占据第四位，占我国全部外国投资额的7%.这不能不令我们意识到：利用国际避税港逃避税的现象已经波及到中国，作为一个积极维护世界经济良性发展的大国，我国必然要与国际社会一起共同开展反有害税收竞争的工作。

　　尽管我国目前大幅度减税没有可能，但适度减税不仅必要而且可行：一方面，经济全球化推动下税收竞争日益加剧的国际环境，对我国实施适度减税政策提出了客观要求；另一方面，当前国内经济形势正在逐渐好转，为适度减税提供了一定的经济条件；还有一点就是我国已经是WTO成员国，其经济运行规则必须与其一致，有害税收竞争的标准一旦被部分吸收进入WTO规则，我国必将面临全面改革的问题。为了本国经济的发展同时也为了人类社会的持续稳定的发展，用法律手段来控制有害税收竞争成为必要。从宏观层面上看，法律控制是现代法治的基本要求。法治国家主要是通过法律实行社会控制，其他手段都要服从于法律；社会整合主要是通过法律实施和实现的。尤其在行政领域，行政权力不仅在法律之下而且应受到法律的严格控制。行政行为也必须遵循正当的程序，任何非程序的行政行为应归于无效。税收竞争多为政府行为，各级政府进行的恶性税收竞争，主要是源自于不遵守法律的规定，不依法行事，滥用税收的立法权。尽管我国对于税收竞争有一定的法律作为依据（如《税收征管法》），但仍存在法律缺失的情况，执法力度不强，受行政干预的程度过多等等，这也是现今政府间税收竞争走向恶性方向的主要原因之一。故我国应尽快完善税收法制，加大执法力度，严格限制政府的行政干预行为，做到依法治税，从严治税，从源头上遏制有害税收竞争的产生。