税收基本法框架及内容逐渐清晰

　　从全国人大常委会财经委获悉，税收基本法起草工作组日前组织召开了一次小型的立法国际研讨会。与会人员从税收基本法的法律地位、主要内容、总体结构以及基本原则等方面展开讨论，税收基本法立法框架逐渐清晰明确。

　　全国人大常委会财经委、预算工委、财政部、国家税务总局等税收基本法起草工作组单位成员，以及来自加拿大、澳大利亚和德国的外国专家，国内高等院校和研究单位的有关专家学者参加了研讨会。

　　税收基本法的定义和作用已得到各界的广泛共识。与会专家认为，税收基本法是介于宪法和各单行税法之间的一部法律，主要规定税收的基本法律制度和原则，是税收法律中的上位法，对各单行税法的制定具有统领和指导作用。税收征管、税收行政复议、税收行政诉讼和税收行政赔偿等税收行政程序，既要符合行政法中的相应规定，又要遵循税收基本法中的规定。

　　税收基本法的主要内容应当以规定税收法律制度中具有根本性和基础性并且在单行税法中难以规定的内容为主，如税收的定义、功能、税收法律制度的基本原则、税收法律关系中当事人的权利义务等。由此形成的税收基本法结构应为：总则、税收基本原则、税务机关的设置与职责、纳税人权利义务、税收管理体制、法律责任以及附则。

　　对于我国税收立法和征管方面的权限划分问题，税收基本法应明确，我国的税收立法权属于全国人大及其常委会，其他政府部门只应在人大授权的有限范围内享有制定税收政策的权力。但由于我国仍处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，税收政策应当具备快速灵活地适应经济形势变化的特征，加之政府部门在专业知识、专业人才以及相关信息等方面具有一定优势，因此财政部和国家税务总局可以在经国务院批准的情况下，联合制定发布税收政策。

　　对于中央和地方在税收立法权、税收征管权、税收分配权上的权限划分问题，与会专家认为，根据中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国今后在税收权限的划分上应属于“适度集中，相对分散”的模式。1993 年～1994年的税制改革完成后，中央的税权得到了较大程度的加强，但由于各地经济社会发展不平衡，以至于各地在执行同样的税收政策时存在较大差异，从而在一定程度上影响到全国统一市场的发展。另外，根据“事权与财权相一致”的原则，与会专家指出，是否可以考虑赋予地方政府相应的税收分配权。

　　税收基本原则是税收基本法的重要组成部分。与会专家认为，要在税收基本法中制定税收基本原则，首先应将宪法以及各单行税法中的相关内容加以整理提炼，同时吸收国外立法经验并加以完善。根据目前我国税收理论界与实务界的意见，与会专家认为我国的税收基本法应包括以下基本原则：

　　- 税收法定原则。我国宪法仅说明公民的纳税义务要依照法律产生和履行，并未说明征税主体应依照法律规定征税。同时，税收征管法虽然使税收法定原则在一定程度上得到了确立，但其效力具有一定的局限性。与会者建议在税收基本法中确立税收法定的原则，其具体含义是要求纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠等税收要素必须由立法机关在法律中加以规定。税收要素、征税程序等不仅要由法律作出专门规定，而且还应尽量明确，以避免出现漏洞和歧义，给权力的滥用留下空间。

　　-税法解释应当有利于纳税人的原则。法院依据已有法律、法规和法律解释对税务案件进行审判时，在不违反立法原意的基础上，如果对法律、法规等可做不同的理解，应采用最有利于纳税人的理解。

　　-反避税原则。

　　-税收负担适度原则。即税收负担要取之于民，用之于民，取之有度。

　　-税收效率原则。即要利用税收的经济调控作用最大限度地促进经济的发展，或最大限度地减轻税收对经济发展的妨碍。

　　-税收公平原则。因为所有纳税人的地位都是平等的，所以税收负担在纳税人之间的分配也必须公平合理。

　　-实质课税原则。即在税法解释过程中，对于一项税法规范是否应适用于某一特定情况，除考虑其是否符合税法所规定的税收要素外，还应根据实际情况，尤其是要根据是否有利于经济发展来进行判断，以决定是否征税。

　　-诚实信用原则。即要求征纳双方都应诚实地履行义务，不得违背双方的合理信赖和期待。在没有取得法律规定的有效证据之前，征税机关应当推定纳税人诚实守信，以维护纳税人的合法权益。

　　-税收中性原则。即立法机关在确定税种时，应当尽力避免税收对经济运行和资源配置的扭曲。

　　在明确了九点税收基本原则的同时，与会专家也提出，在规定税收基本原则时，要注意以下几个问题。一是基本原则的定义要准确。因为一个定义不准确的基本原则将会在很大程度上影响到法律的适用。二是对基本原则要慎重选择，如果不加选择地将上述列举的所有原则都规定在法律中，会造成法律适用上的困难，对税收法律制度的完善也会有不利影响。

　　在此次研讨会上，与会人员还讨论了税收基本法所涉及的税与费的定义、规范行政收费、税收优惠、纳税人与税务机关的权利义务，以及设立税务法院和税务警察等内容。