本文仅对2004年下半年和2005年上半年东北地区增值税转型试点情况及政策效果进行分析，以期对全国改革有所借鉴。

　　转型政策效果分析

　　（一）对财政的影响

　　从一年来的执行结果看，增值税转型试点对财政收入的影响确实远比当初预计小。2004年7月1日至2005年6月30日止，三省转型企业新增机器设备投资总额510亿元，进项税发生额40.5亿元，实际抵退税额27.66亿元，占同期三省国内增值税收入的3.61％。即使放开增量抵扣限制，采取全额抵扣办法，对税收收入的影响规模也不过40亿元左右，不超过三省全年国内增值税收入的6%.在城建税和教育费附加收入方面，根据总局规定不随增值税一并实行先征后退过渡办法，因此在其税基不变的情况下，收入不受影响。在企业所得税方面，由于折旧年限、折旧方法、实际税率不易确定，其影响额较难准确测算，但从增值税减收幅度推算，转型导致的企业所得税增收全年不会超过两亿。因此，东北地区增值税转型初期对财政的影响是可以承受的。

　　但是，增量抵扣的办法在缓解改革初期财政压力的同时，也带来了实际享受退税的企业范围过窄和欠退税沉积的问题。截止2004年底东北三省实际办理抵欠和退税的企业户数共9964户，占全部认定企业的24.6％，未退税额为5.36亿元，占全部应退固定资产进项税发生额的比重为29.56％；截止2005年6月末三省共对3415户企业办理了抵欠和退税，占全部认定企业的比重仅为8.33％，未退税额就达到12.96亿元，占同期应退固定资产进项税发生额的比例上升为46.54％。这部分未退税如果不能及时处理，会越积越多，必将对后续若干年造成沉重的财政压力。

　　（二）对投资的影响

　　东北地区增值税转型与其他各项扶持政策一起增强了东北企业对技术改造和设备投资的积极性，活跃了民间投资，并形成“洼地”效应：一是地区间“政策洼地”，吸引东北三省以外地区投资向东北流动。如上海通用北盛汽车有限责任公司被东北振兴相关优惠政策吸引，通过参与重组原金杯通用公司，在沈阳已投资1.43亿元建设别克商务车生产线，2004年投产以来，已享受到固定资产进项税退税815万元。二是不同产业间的“政策洼地”，转型政策推动了产业结构的调整，在东北地区内部引起投资向八大行业的流动。以辽宁省统计局数据为例，2004年1-5月份辽宁省工业完成投资193.34亿元，其中原材料工业和装备制造业投资占工业投资的比重为52%.2005年1-5月份，全省工业完成投资329.2亿元，其中原材料工业和装备制造业投资占工业投资的比重为59％，比上年同期比重高出7个百分点。由此可以看出，八大行业固定资产投资占整个工业投资总量的比重持续上升。三是固定资产结构上的“洼地效应”。由于现行的转型政策仅允许对机器设备所含进项税进行抵扣，因此必然会对固定资产的投资结构造成影响，引导资金向机器设备倾斜。以辽宁省为例，2004年下半年辽宁省13市（大连除外，下同）转型企业的固定资产投资额为147亿元，其中机器设备投资额为56亿元，占全部固定资产投资额的38.09％；今年上半年13市转型企业的固定资产投资额为140.39亿元，其中机器设备投资额为83.57亿元，占全部固定资产投资额的59.53％。机器设备投资额占全部固定资产投资额的比重提高了21.44个百分点，增值税转型政策对投资结构的影响初步显现。

　　（三）对企业的影响

　　从一年来执行情况看，转型政策对处于不同经营周期企业的影响程度是不同的，并不是所有企业都能受益。那些处于稳定经营期或衰退期的企业，由于大规模的产能扩张投资已经结束，因而受益程度并不大。而新办企业如果仍处于基建投资期，未投产形成销售，也不能马上享受到转型政策。从实际执行情况看，产能膨胀型企业是受益最大的企业，转型政策的出台恰逢其时。以鞍山钢铁集团公司为例，该企业正处于跨越式发展阶段，增值税转型政策的实施，为鞍钢技术改造和扩大生产规模投资注入了新的活力。2004年下半年和2005年上半年，得到增值税转型退税款累计5.33亿元，及时缓解了资金紧张，推动了技术更新和主业整合。

　　全国推行的政策建议

　　（一）试点期间应进一步扩大允许抵扣的行业范围

　　随着东北地区振兴步伐的加快，能源工业发展滞后的问题已经凸现，逐渐成为东北经济发展的瓶颈。因此，为了保障东北老工业基地振兴战略的顺利实现，加快基础性能源工业建设，解决能源瓶颈问题，同时为在全国推行增值税转型积累更具有普遍性的经验，笔者认为应将电力、煤炭这两大直接关乎东北老工业基地后续发展的行业纳入试点范围。

　　（二）全国转型改革不宜操之过急

　　首先，东北地区增值税转型试点需要一段政策效应释放期。一方面纳税人对新政策的反应有一段滞后期；另一方面东北的政策“洼地”效应引来的新增投资项目大多数还没有进入产出期，新办企业退税往往要滞后1年以上。

　　其次，东北地区的转型试点需要不断深入，积累完整的改革经验和教训。东北试点初期在选择实施方案时过多地考虑了财政因素，相对弱化了税制完善的考虑。改革的最终目标是实现增值税类型的完全转型，在具体抵扣方法上实现全行业范围全额直接抵扣固定资产进项税。而目前在东北的转型试点仅仅是迈出了第一步，如果试点期过短，那么转型改革过程中的一些深层次问题就不可能完全暴露出来，要想全面总结和归纳东北地区增值税转型试点的经验和教训也是不可能的。

　　综上所述，笔者认为东北地区增值税转型应有适度的试点期，大约3年为宜。在试点期内把转型改革的几个阶段走完整，逐步扩大试点范围，最终过渡到直接抵扣的方法，这样一方面将改革的风险控制在试点区域内，另一方面使转型试点政策执行的正、负面效果充分显现，为全国推行增值税转型提供尽可能全面和可靠的实践指导。

　　（三）试点成熟后，全国推行增值税转型应一步到位

　　增值税作为市场经济条件下普遍课征的流转税，其最大优点就是税不重征、税率单一、便于征管，最大限度地减少税收对市场机制的扭曲。东北地区增值税转型采取限定行（企）业范围、增量抵扣的操作办法只是试点初期的权宜做法，不宜作为全国推行增值税转型的实施方案。

　　首先，从全国推开的企业范围看，那种认为全国增值税转型采取按照产业或地区序列逐步推开的观点，片面强调增值税转型的调控功能，违背了增值税最基本的中性原则，势必导致抵扣链条的复杂和混乱，降低市场配置资源的效率，增加税收征管难度。实际上，如果在所有行业全面实施转型，受益最大的行业仍是资本密集型行业，仍然能够间接达到促进产业结构调整的目的，而不必通过牺牲税制的公平和中性原则来实现。同样，如果按照地区序列缓慢推进增值税转型，也会导致地区间为了局部利益进行税负竞争，不仅破坏了公平的市场经济环境，造成区域间苦乐不均的现象，而且扭曲了税制改革的初衷。

　　其次，采取增量抵扣办法虽然能够缓解改革初期的财政压力，但会形成另一个类似前两年“出口退税欠退税”的大量债务负担。从一年来东北试点情况看，转型初期形成的欠退税将逐渐积累，积少成多，从而加重后续若干年的退税压力。如果在全国推开时仍采取增量抵扣的方法，其财政风险会更大。因此，增值税的“中性”特征决定了其不适合作为税收优惠政策使用，应当在东北地区完整试点的基础上直接在全国所有行业推开。

　　（四）整体税制改革应与全国推行增值税转型同步进行

　　税制改革是一个系统工程，牵一发而动全身。全国推行增值税转型只是我国税制改革重要内容之一。为此，笔者建议在研究和设计全国增值税转型方案时，应将其放在整体税制改革的大背景下加以考虑。

　　1.进一步深化税制改革

　　根据国家政治、经济等政策情况，制定我国中、长期税制改革方案，不断完善税制。一是在新一轮税制改革过程中，降低流转税的比重，提高所得税的比重，最终形成双主体的税制结构；二是在全国推行增值税转型改革的同时，应积极推进其他税种的改革，如消费税、企业所得税、营业税、资源税等，完善税种结构、税负结构和收入结构等，从而优化我国的税制结构；三是同步出台一些改革配套措施，如财政转移支付制度、财政补贴制度和重新调整共享税及其分成比例等，弥补地方财政由于增值税转型造成的减收，平衡中央财政和地方财政之间的比例，从而调动中央和地方推动税制改革的积极性。

　　2.进一步扩大增值税范围

　　增值税转型在全国推行后，应进一步分步、分批扩大其范围。由于交通运输、建筑安装两个行业与货物生产密切相关且在社会再生产中不可或缺，应首先将这两个行业改为征收增值税。从而有效保证税款抵扣链条不被中断，避免企业在营业税和增值税之间转移税负，防止不法分子利用运输发票偷、逃税款。

　　3.进一步调整部分现行增值税优惠政策

　　增值税转型在全国推行后，固定资产进项税额可以凭专用发票抵扣，从而使部分现行增值税优惠政策失去意义。如：出售使用过的固定资产免征增值税政策，进口设备免税政策和外资企业采购国产设备享受增值税退税政策，对部分数控机床、模具、铸件等产品执行增值税先征后返的优惠政策等。与增值税转型相配套，应将这些优惠政策，调整为其他税种的优惠政策，如企业所得税政策方面的优惠等。

　　4.进一步加强增值税专用发票及四小票的管理

　　当前，增值税管理中最突出的问题是不法分子通过伪造、出售、盗窃、虚开、代开等手段偷、逃、骗税款的问题。如果消费型增值税在全国推行后，固定资产进项税额可以抵扣，而且税额又较大，在现有的征管条件下，税收收入的风险和压力就会加大，税收管理的难度就会加大。所以，应切实加大对税收信息化建设的投入，不断提高税收征管的科技含量。通过科技手段和精细化管理相结合，进一步加强增值税专用发票及运费发票等四小票的管理，遏制不法分子利用发票犯罪的发生，防止和减少国家税收的流失。