[摘要]财政风险的管理并没有成熟的模式。我国目前的财政风险成因复杂，且没有统一管理财政风险的机构和相应制度。审计机关应充分利用审计工作的成果，促进政府降低财政风险。

　　[关键词]财政风险；审计监督；管理

　　财政风险有可能导致政府财政危机，直接关系社会的安定直至政权的稳固。在市场环境下，要避免所有的财政风险是不可能的，但政府可以通过一定的措施和手段控制和降低财政风险。审计机关是国家财政资金运行的监督机构，应关注财政风险的界定、财政风险的信息披露、财政风险的预警机制等问题，在防范财政风险方面发挥作用。

　　一、我国财政风险的主要类型及管理上的问题

　　财政风险来源于国家财政运行中存在的不确定性。

　　世界各国都面临一定程度的财政风险问题，我国市场体制不健全，市场缺乏透明度，同时目前的财政制度是不完全的公共财政，政府事权范围还不够清晰，所以财政风险的类型较为复杂，主要有四种类型：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。直接显性负债是由特定法律或合同确定的政府债务，如国债本金和利息，预算法规定的支出、具有法律约束力的长期预算支出，如公务员工资和养老金等；直接隐性负债不是来自于法律和合同，而是由中期公共支出政策中预先确定的责任所致，如公共投资项目的后续费用，法律未规定的公共养老金、应付的社会福利等；或有显性负债是指如果某一特定事项发生，政府需要承担一定法律责任而支付资金，如中央政府为地方政府、公共部门和私人机构提供的债务担保；或有隐性负债是指政府在市场失灵或社会经济体系不能正常运转时，迫于公众和利益集团的压力而接受的负债，如不享有中央政府担保的地方政府债务无法偿付，不享有担保的社会保障基金投资失败，商业银行破产，由政府承担的灾难性事件的损失，这些都有可能转化为财政风险。

　　我国的财政风险问题受到了有关部门的关注，但财政风险的管理机制还没有建立起来，财政风险的管理还存在着两方面的主要问题，一是情况不明，特别是隐性负债目前只有来源于分散的、多元主体的各种估计，没有一个部门能说出准确数字。另一方面是准备不足。财政风险引发的问题可以归结成一点，就是政府能否对现金需求及时足额支付。没有对财政风险的起因、数量、时间的科学统计就不可能对这种需求做出适当的支付准备。

　　二、审计机关在财政风险管理中发挥作用的领域

　　按照我国财政资金管理的历史沿革和现实情况，财政部门是财政风险的核心管理机构。但我国目前各种可能的财政风险并非由财政部门统一管理，每一种风险要素的各个环节又涉及多个部门，中央级的财政部门还要考虑风险要素向地区的分散，财政部门还需要做许多政策上的安排和部门间的协调才能实现对财政风险的全口径管理、监测。审计机关作为财政资金的综合监督部门，经过多年工作，已经掌握了有关财政风险各种要素的许多重要信息。审计机关应充分开发利用这些信息，将防范财政风险的思维纳入审计工作当中。

　　（一）识别财政风险的构成要素

　　财政风险的识别就是指出在某一特定时期某一类风险有哪些具体内容，在识别的同时还应为可能存在的各种类型的风险项目进行清查编目，以使其透明化。识别的内涵不仅包含指出风险，还包含界定风险的范围，明确哪些风险不应由政府财政承担，哪些风险可由各级政府分散承担。

　　审计机关近年进行了大量财政财务收支真实合法性的审计工作，所揭示的资金挪用和滥用等问题直接或间接地与财政风险有关，而审计署在五年规划中提出今后要积极开展效益审计，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失，这些审计揭露出的问题也有可能构成财政风险。但是并非所有经济运行中的风险因素都应由财政来承担，或者说由中央财政最终来承担。审计机关可利用已掌握的有关信息，结合宏观经济形势和相关法律法规，指出这些问题是否构成了财政风险，是哪一级政府的风险，最终将有多大的可能性由中央政府承担全部风险。

　　（二）促进财政风险的信息披露，对部分风险要素进行动态报告

　　识别风险的下一步是充分披露风险。通过向社会公开财政信息和风险情况，提高财政工作透明度，加强公众对财政风险的监督是降低财政风险的重要手段。只有及时充分地披露财政风险的情况，才能避免政府不知不觉地陷入了财政危机，以致无法在短期内采用任何财政调整措施来避免支付困难的情况。

　　在建立了政府会计制度的国家，政府财政报告中包含公开、透明的财政风险信息。完整的财政报告包含政府债务、或有债务、承诺三个会计指标，其中政府债务应反映在资产负债表中，或有债务、承诺则列示在财务报表的附注中。

　　我国目前没有建立政府会计制度，预算会计无法充分反映国家财政收支情况。在政府会计制度建立前，审计机关可将通过审计调查等形式发现的有可能引发财政风险的事项向政府报告或向社会公布。这种形式虽然不是系统的风险信息披露，但只要审计机关努力把握经济运行的趋势，敏锐地注意到财政状况变化的重要事项，往往能够起到事半功倍的作用。由于审计机关是独立的财政监督部门，不受部门利益等因素的影响，在风险信息的披露方面更加客观。李金华审计长在关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中指出了审计调查发现的县乡财政债务负担严重造成财政风险的问题，引起了有关部门的重视，就很好地发挥了审计机关在防范财政风险中的作用。

　　（三）建立财政风险的预警机制

　　财政风险管理即使在市场经济发达的国家也还处在很不成熟的阶段，政府部门缺乏私营部门所掌握的经验和工具对财政风险进行评估，因此预警机制就成为防范财政风险的一种现实手段。分析各国情况，美国模式或者更确切地讲俄亥俄州模式是比较健全的。这个模式的主要特征是由州审计局负责执行监控的。虽然俄亥俄州模式是针对地方财政的监控计划，但对中央财政的风险监控也有借鉴的意义。兰州审计局发现一个地方政府的财政状况指标包括债务违约时间、工资拖欠时间、要求额外转移支付情况、赤字规模和现金短缺等达到一定的界限，审计局便宣布其进入“预警名单”，根据不同情况州政府采取不同的介入方式。

　　如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”

　　的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。

　　审计机关对财政风险的监控职能是以掌握系统充分的信息为前提的，目前我国审计机关没有进行政府财务报表的审计，对财政风险预警机制的建立可以考虑从基础数据人手，与信息披露结合，逐步建立起预警机制的指标体系，并促进相关法律制度的健全和执行机构的设立。

　　三、审计机关在财政风险管理中发挥作用的实现途径

　　审计机关在财政风险管理方面发挥作用并不需要审计机关全面改变工作内容，而是要结合工作实际，采取现实的途径，逐步建立对财政风险的管理制度。

　　（一）在财政审计一体化建设中特别关注与财政风险有关的事项

　　审计机关尽管进行了许多与财政风险有关的工作，但这些工作是由各级审计机关或同级审计机关内的各职能部门分散进行的。防范财政风险是审计机关对财政资金行使的高层次监督，需要审计机关内部打破职能机构、地域的界限，实现工作统筹、信息共享。从目前的现实情况来看，审计机关首先可在财政一体化建设中特别关注与财政风险有关的事项。

　　为了有效整合审计资源，审计署已经成立了财政审计协调领导小组，负责提出年度计划安排，制定工作目标和重点，统筹安排审计力量，通报工作进展情况，汇总工作成果，协调对发现问题的处理原则。财政审计协调领导小组比较全面地掌握了财政资金审计的总体情况，有可能及早发现财政风险存在的领域，而财政审计一体化与防范财政风险相结合也为财政审计提供了现实的工作导向，二者能够起到相互促进的作用。

　　（二）开发审计工作成果，向国务院及人大汇报有关情况

　　财政风险信息向社会披露的最终目的是促使政府采取适当措施降低或化解风险，这个目的只有通过人大和政府的决策和执行才能达到。目前审计机关向各级人大与政府提供了大量信息，但各类审计信息往往是单纯的问题汇报，没有指出某种现象可能对财政资金运行造成的风险，无法作为决策和执行的直接依据。这种审计信息不能充分利用的现象不仅是审计资源的浪费，还有可能使政府失去了采用适当措施降低或化解财政风险的时机。

　　因此，审计机关首先应当设置专门人员或小型机构负责收集各职能部门、各级审计机关反映的与财政风险有关的信息，并负责日常维护、更新。审计机关在年初安排工作时，要对审计信息成果的开发利用的总体要求中包含防范财政风险的内容，落实到项目计划和审计实施方案中。在审计实施过程中，要及时收集有价值的线索，有针对性地予以查实，分门别类地进行反映。而项目结束后，要在综合分析归纳上下功夫，搞好项目审计成果的深度开发，实现审计机关对财政资金的高层次的监督，并在信息系统初步建立后考虑进行风险的动态报告。

　　（三）积极研究与防范财政风险有关的预算管理制度

　　风险管理在公共财政中仍然处在初建阶段。目前，世界上许多国家对通过预算管理的手段来更有效地控制财政风险都给予了较广泛的重视。

　　通过预算制度来管理风险除了要进行风险的识别，就是要在相应的预算编制中包含风险预算，编制的难点是或有负债预算。目前，国际上有两种模式可以借鉴，一种模式是政府在其年度和每半年的财政报告中包括或有负债的报告，且包括或有负债报告在内的所有财政报告应全部提交给议会，并且在互联网上发布。对于其他无法量化的或有负债，政府还必须提供相应的详细资料。而另一种则是对每一贷款项目根据净现值计算出预计政府长期成本，提供单独的拨款，即使资金只有到以后年份才可能支付，但作为支出列入预算，并每年进行调整弥补。

　　两种模式都运行于市场经济高度发达、政府预算管理制度也非常成熟的国家，都可以作为我国通过预算管理防范财政风险的目标模式，但以哪种方式为导向需要充分考虑。审计机关进行了多年的预算执行审计，对预算制度改革的进程及现实状况有一定了解，可向政府和人大提出一些符合我国国情的建议，在预算制度改革过程中考虑发挥其防范财政风险的职能。

　　四、财政风险管理对审计机关提出了新的要求

　　从财政风险管理的角度进行财政资金的监督虽然具有现实的可能性，开拓了审计机关工作的范围，但也对审计机关提出了新的要求。

　　（一）增强审计人员对责任的认知

　　防范财政风险的问题并不是审计机关的决策层在项目计划和项目完成后所考虑的，而是需要全部参与审计项目的审计人员在审计的过程中加强对自身责任的认知，认识到防范财政风险是对财政资金监督的重要部分，甚至可能说是终极目标。审计人员在审计过程中，特别是在需要应用职业判断时，才能把被审计事项与财政风险的关联作为考虑的因素，也只有这样，项目完成后所进行的信息开发才有基础，有根据，最终才能形成对公众和政府有说服力的成果。

　　审计机关过去开展的国债审计局限于项目的财务收支和一小部分效益审计，对国债的发行规模、形式、发行后的管理与监控这些重要环节基本无力涉及。而在社保基金、银行资产负债真实性、国有大型企业等审计中也发现了一些与财政风险关联的问题，但这些问题过去基本上只由部分理论界的人士考虑。今后，审计机关在工作中应适当调整审计目标，切实将防范财政风险的思路贯彻到每一个审计项目，并鼓励业务人员学习相关知识，关注财政风险。

　　（二）适当运用外部专家的意见

　　财政风险是在金融风险受到关注后才进入人们的视野的，并没有完全成熟可借鉴的经验，风险识别、披露、预警、管理等各个环节都有待探索。而审计机关要完成这项工作首先需要既具有经济学、财政学、审计学等多方面知识，又对现实财政运行情况有充分了解的人才。这些人才一方面可通过加强业务培训从现有审计人员中培养，另一方面也可以考虑通过聘请外部专家的方式解决。

　　风险管理的技术和方法在私营部门较为成熟，即使是市场经济发达、财政制度健全严密的国家在这方面也使用了很多私营部门的经验。我国审计机关也可以通过聘请企业或学术机构人员研究与之相关的问题。这样不仅可以加快与防范财政风险有关制度、技术和方法的建设，还不需要抽调审计一线人员，不影响审计机关计划的正常进行。

　　（三）注意协调与有关管理部门的关系

　　财政风险的管理涉及到多个政府职能机构，现行的审计体制并没有给审计机关以独立协调多个政府部门工作的地位，审计机关要通过审计工作达到防范财政风险的目的，完成监督财政资金运行的职责，就必须做好协调与有关部门关系的工作。只有与有关部门达成共识，才能取得财政风险有关的信息，从整体上把握财政风险的状况。需要其他政府职能机构提供的信息不仅是有关的数字，更重要的是资金运行的政策背景、相关制度、历史沿革，甚至是可能产生的国际影响。与一般的审计目标不同，达到防范财政风险这个目标需要充分考虑这些因素，才能对风险进行评估和分析，作出适当的披露和报告。不适当的披露和报告有可能加剧财政风险，这也是审计机关必须特别重视与有关部门合作的原因之一。

　　[参考文献]

 　　[1 James L.Chan.Government Fiscal Risk：Sources and Disclosures [z]. WASHINGTON，D.C.World Bank.2003.

　　[2]David M.Walker.Long.Term Budget Issues Moving From Balan- cing the Budget to Balancing Fiscal Risk[EB/OL].Http://www.gao.gov/cgspeeehes/ 010206speech.pdf，2001—2—6.

　　[3]马骏。对地方财政风险的监控：相关的国际经验[EB/OL].％2006.12.00/Junma-cn.htm，2000-6-14.

　　[4]国际货币基金组织财政事务部。修正的财政透明度手册[EB/OL J.，2001-2-28.

　　[5]《政府会计权责发生制研究》课题组。我国预算会计制度的深化改革[J].财政研究，2002，（5）。