税收征管管辖方式是税收征管体制的重要组成部分，决定着税收执法的质量与税务行政的效率。多年来，我国税收征管管辖权的确立实行“条块”结合的方式，它是与计划经济体制的要求相适应的。但是，随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，及依法治税工作的不断加强，现行税收征管管辖方式的不适应性愈来愈明显，给征纳双方造成了诸多不便。为此，我们在对陕西省有关地、市、县进行深入调查的基础上，对税收征管管辖权问题作了一些初步研讨。我们认为现行税收征管管辖方式亟待规范，解决的基本途径是：强化税收属地管理。

　　强化属地管理，并不是将原有的“条块”管辖方式彻底摒弃，搞单一的属地管理，也并不是将原有的“条块”管辖方式进行简单的微调，而是在充分按照和尊重现行的税收征管法中已明确的征管管辖方式的基础上，重点解决陕西省国税系统存在的征管管辖方式中的不规范问题，从而使税收工作更好地服务经济。

　　一、强化税收属地管理的现实性

　　（一）现行税收征管管辖方式

　　陕西省现行税收征管管辖方式是：省直属征收分局，管辖省政府所在地市区省级企业。市直属分局，管辖范围有负责全市中央、省、市三级企业的税收管理工作的；有负责全市级企业的税收管理工作的；有负责该市机构所在地市级企业的税收管理工作的；还有负责该市机构所在地市级以上企业的税收管理工作的。市级以下企业按属地原则由各县（区）税务机关负责征收管理等等。

　　（二）现行税收征管管辖方式存在的问题

　　上述税收征管管辖方式的共同点是按企业行政隶属关系设立直属征收分局，保证中央、省、市级收入。它是与传统的计划经济体制相适应的。在计划经济体制初期，企业级次明显，行业管理严格，不允许跨行业经营，在税制上也是按行业设计税目、税率，按经济性质划分上缴利润或缴纳所得税，上述模式不仅有利于加强重点税源的管理，保证大宗税源的及时足额入库，而且与现行财政分配体制也是相吻合的，有助于保证各级次收入的取得。

　　但是，随着市场经济的深入发展，现行税收征管管辖方式存在的问题已愈来愈明显地表现出来：

　　1.按企业级次和经济类型实行税收管辖，已不能适应经济发展的需要。一方面各种企业的经济性质、经营方式、隶属关系呈现出明显的多极性和不稳定性，使过去市属企业与区属企业之间的界限越来越模糊，各种所有制之间的划分也越来越难以界定，现有的税收管理机制已不适应市场经济发展的要求。另一方面由于政府机构改革和职能的转变，一些原有的企业主管部门被合并、撤消、精简，或改变职能，使依靠企业主管部门协调、督促缴税的作用大大弱化，也使原有的行业格局、所有制格局重新排列。直属征收分局所管理的企业，已不是过去单一经济成分的大中型企业，而是多种类型的企业并存。致使税务机关内部责任难以划分，执法刚性弱化，市、地级的直属征收分局和涉外分局的存在失去原有优势。

　　2.交叉管理，税负不公，漏征漏管现象严重。同一地域或并列几个征收单位，或直属分局管辖的大企业多，重点税源大户多，难免存在抓大放小的情况。例如，某一欠发达地区的区级税务机关在未实行属地管理时，有500余户个体工商户跑到了当地的市直分局缴税，由于市直分局管的皆是市级以上的大企业，一则人力所限，二则主观因素所致，认为这500余户个体工商户缴税多少，对全年税收计划影响不大，难免对这500余户个体户放松了管理，缘于斯，上级主管税务机关虽多次将其管辖权划到区级税务分局，但时隔不久，囿于可少缴税的因素，这500余户个体工商户又重新跑到市直税务分局，1年按可比因素保守测算，国家流失税款在20万元左右。同时直属分局点多面广，人员相对偏紧，税收征管难以到位，导致部分散落在相临的征收单位的名为国有、集体，而实为承包经营、承租经营、经营的个体私营性的企业，趁机在直属分局管辖的大企业之下，采取报假账、不报账等手段，隐瞒其销售收入，千方百计地偷税，造成大量税款流失。另外，各征收单位为减轻任务压力，不讲政策，不择手段，想方设法争夺纳税户，有的单位甚至不顾大局，采取降低税负手段吸引纳税户，造成税收管理秩序的严重混乱，导致一些纳税户趁机在办理营业执照和税务登记上，与税务机关打游击战，如某区内两个税务机关，由于执行税收政策尺度有别，一个局一年内转出纳税人300多户，交叉户越来越多，客观上为“关系税”、“人情税”开了绿灯，给以税谋私、滋生腐败提供了条件，弱化了执法的刚性和严肃性，严重损害了国税机关的形象。

　　3.加大了征收管理的难度。在分税制财政管理体制下，现行税收征管管辖方式促使各级政府只顾保本级收入，不顾征管成本。他们往往为了确保某一级次的财政收入而成立直属征收分局，使征税区域跨度加大。如在市级设立直属分局，该直属分局可以在全市区域内征收市直单位实现的税收；涉外税收本应放在基层分局征收，可目前大多由直属的涉外分局管理，由于纳税单位与征收机构之间距离较远，从而大大增加了税收管理的难度和成本。

　　4.容易造成入库级次间的混淆。在现行税收征管管辖方式下，由于局部利益的驱动，使得各级政府之间争抢税源，甚至有意变通外来税源，争相制定优惠政策跨地区吸引税源的问题相当严重，行政部门越权干涉税收执法的情况也时有发生，客观上造成税收大量流失，同时人为的造成了入库级次混乱。

　　5.增大了税收成本。按照现行税收征管管辖方式，税收成本必然不断加大。一是由于在一个区域内往往设置多个税务机关，如西安雁塔区不到二平方公里的区段内有十几个税收单位征收。税收征收成本的浪费和增大可想而知。二是稽查局及税务所稽查岗位人员轮流上阵重叠检查，分别处罚，增加了企业负担，同时也增大了税务部门的人、财、物的消耗。三是两个征收机构管辖一个纳税单位不仅造成税负不均，而且使税收成本加倍。某区一座商贸大厦1～3层由一个税务机关征收管理，4层由另一税务机关征收管理，不仅同一楼内税负不均，而且增加了征收成本。

　　综上分析，我们认为，现行税收管辖方式已不适应税收工作规范化运行的要求，应探索一条适应市场经济的管理路子，而实行属地管理是其必然选择。

　　二、强化属地管理的基本设想

　　随着经济的发展和经济体制改革的不断深入，企业的投资主体日趋多元化，公有制企业的改制、重组、联营等行为使国有、集体类型的企业减少或使原企业的组成变得复杂；涉外企业、私营企业、各类有限责任公司和股份有限公司逐渐增多，他们的行政隶属关系、企业级次等变得模糊而难以界定，相应其税收管辖权也变得难以确定，为此，我们认为应打破按企业的行政隶属关系、级次和经济性质划分各级财政收入的办法，改变目前这种条块结合的征管方式，实行税收征管属地管理。参照外省的经验，结合陕西省实际，我们提出如下基本设想：

　　（一）建立新的税务登记系列

　　为防止重复登记、漏征漏管、争抢税源现象的发生，应在城区较大的市局设立税务登记分局（中心），其主要职责是负责城区内各类纳税人的税务登记工作，指导和协调各县局的税务登记工作。税务登记分局（中心）对全市税务登记实行电脑联网集中管理，建立“集中登记、全面受理”的税务登记管理体系。同时也可根据实际需要在市内有关区域的国税机关设置税务登记点，受理纳税人的税务登记，通过计算机网络化管理，有效掌握税源分布情况，增强纳税人的依法纳税意识。对城区较小的市（地），可在各区、县分别设立税务登记大厅，同时，根据需要设置若干税务登记点，一方面方便纳税人，另一方面便于税务机关有效掌握税源分布情况。

　　（二）建立新的税务征收系列

　　根据属地管理的原则，市、地、县不宜设置直属征收分局，按照行政原则和管辖范围，应归所在区域税务机关管理。由该区域税务机关负责辖区内各类纳税人的纳税申报、税款征收、发票管理、税源调查并负责零散税收、失踪户、“双定”户的税收征管检查工作。县、区局可按行政区域或经济区域设置税务机关。在城镇可按税源大小依自然区域设税务所，负责辖区内的所有纳税户的征收管理。对经济落后、税源匮乏、收入较小的乡镇，可以在几上乡镇辖区内设置一个税务所，辖区内各乡镇视需要可设驻征组。

　　（三）建立新的税务稽查系列

　　为有效地打击偷、逃、骗、抗税行为，堵塞征管漏洞，统一稽查职能，加大稽查力度，在大城市如西安市、宝鸡市可建立由目前市稽查局和由直属征收分局改制而组成的市稽查一、二分局，组成双重稽查体系，负责全市大案要案和重大群众举报案件的稽查，同时可采取一个稽查分局对应若干个征收分局的办法。市、地稽查局主要负责对县、区稽查局的业务指导，查处大案、要案、特案，开展专项检查，不再承担日常稽查任务。并定期轮换所稽查的范围，以便更有效地打击偷逃抗税现象。按照新的征管格局的要求，县、区稽查局主要负责专案、专项和日常的稽查任务，增大了县区局的稽查力量。