资源型城市系因矿产资源的开采而兴起或发展壮大，其资源型产业在工业中占有较大比重的城市。一些地广人稀、人口流动性大的国家可以采取“矿竭人去”、“矿竭城衰”的做法，而中国是人口众多但城市化水平却不高的国家，而且许多资源型城市，如抚顺，本溪、阜新、盘锦市区人口已经超过或接近100万，废弃这样的城市所带来的后果是不可想象的。所以，从中国的现实情况看，要从根本上解决许多资源型城市出现的经济发展缓慢、失业人员众多、生态环境恶化等一系列经济与社会问题，实现可持续发展。必须发展接替产业、实现城市的产业转型。在市场经济体制下，税收政策是政府的主要政策工具。为了促进资源型城市实现产业转型，政府既需要通过它筹措资金，又需要通过它来激励各类企业主动参与。文章主要从这两个角度探讨促进资源型城市产业转型的税收政策，分别对应于下面的对资源型城市给予税收返还和在资源型城市进行增值税改革。

　　1　对资源型城市给予税收返还

　　所谓税收返还，是指中央与省级政府在资源型城市征收的税收，主要包括资源型企业的增值税和广义的资源税（即现行的资源税、矿产资源补偿费等），部分或全部返还给资源型城市。

　　1.1　需要对资源型城市进行财政援助

　　资源型城市，尤其是资源渐趋枯竭的资源型城市，一方面经济发展缓慢城市税基薄弱，另一方面财政支出压力大，同时需要应付大量失业问题、环境治理问题、城市基础设施建设等诸多问题。因此，资源型城市产业转型过程中，必须进行财政援助，以解决资源型城市财政入不敷出问题。

　　1.2　财政援助应采取税收返还方式

　　税收返还是以资源型城市自己的税收基数为基础，这样可以较好地兼顾效率与公平。如果上级政府以一事一议的方式通过财政转移支付援助资源型城市，那么城市会把更多的精力投入于向上级要政策而不是经营城市。而税收返还政策将城市所获的财政转移支付与其税基联系在一起，进行制度化，压缩了城市与上级政府在财政转移支付中博弈的收益空间和动力，又使城市政府更加有动力依赖自己的努力经营城市扩大税基。

　　税收返还可以在不额外增加税收的前提下，有效地调整原料产区与加工工业区利益分配关系，使原料产区受益。相对于降低资源型企业税率等其他手段，税收返还的效果更好。

　　因此，税收返还方式，应作为中央与省级政府对资源型城市财政援助的常规手段和主要手段，而上级政府的其他财政援助作为辅助手段和特殊手段。

　　1.3　税收返还优子降低税率

　　目前，社会上流行这样的一个观点：通过降低资源型企业的税率（主要是增值税）来解决“四矿”（矿业、矿山、矿工、矿城）问题“。这个观点是有问题的，对此分析如下。

　　中国资源型产业中多数行业集中度较低。市场处于竞争状态，可用一般的市场供给需求曲线分析税收的归宿，即谁承担了税收负担。从图1中可看出，对某个产业产品征收X单位税率后，这X单位税率是由其供给方与需求方共同承担。这意味着，对于资源型城市实施税收返还，将这X单位税率转移支付给城市，相当于资源需求方（主要在资源型城市外）因消耗资源而向资源型城市做出补偿。中央政府的等额财政补贴，资源型城市从税收返还方式中获益多于资源型企业税率的降低。当然，这里没有考虑到税率对产品国际竞争力的影响，受到国际竞争威胁的中国铁矿业存在自己的特殊性，需要降低税率。因此，为实现调节上下游产业利益分配关系，改善资源型城市财政状况的目的，与其通过降低资源型企业的税率，不如采用税收返还。

　　1.4　实行税收返还政策需注意问题

　　对于增值税，应区别增量与存量，对于近年来新增税基返还的比例要高于原有税基。可以促进资源型城市政府努力经营城市。

　　对现行资源税征管体制进行改革，特别是将其征管机构——地矿行政部门，实行垂直领导，经费统一纳入中央财政开支预算。这样，才能保证资源税不被挪用和税收返还基数的可靠性。

　　2　在资源型城市进行增值税改革

　　为了促进资源型城市实现产业转型，需要政府给于资源型城市一定的税收优惠政策以鼓励本地资源型企业实施产业转型、外地企业落户、新企业在当地发展。中国已经实行中央与地方分税制多年，为了吸引外来投资，各地争相减免地方税，所以只有国税（主要是增值税）的减免才能体现出对资源型城市的税收优惠政策。在国家正在酝酿增值税制改革之际，文章结合资源型城市的特点，提出首先在资源型城市进行增值税改革试点。

　　2.1　增值税的三种类型

　　从世界各国实施增值税的实践来看，根据税基的宽窄不同，增值税分为如下三种类型：

　　生产型增值税。计算增值税时，不允许扣除任何外购固定资产的价款，作为课税基数的法定增值额除了包括纳税人新创造价值外，还包括当期计入成本的外购固定资产价款部分。从整个国民经济来看，这一课税基数大体相当于国民生产总值的统计口径，故称为生产型增值税。

　　收入型增值税。计算增值税时，对外购固定资产价款只允许扣除当期计入产品价值的折旧费部分。从整个国民经济来看，这一课税基数相当于国民收入部分，故称为收入型增值税。

　　消费型增值税。计算增值税时，允许将当期购入的固定资产价款一次全部扣除。从整个国民经济来看，这一课税基数仅限于消费资料价值的部分，因而称为消费型增值税。

　　2.2　三种类型增值税对经济的影响主要体现在以下方面

　　第一，对财政收入的影响不同。就税基而言，消费型增值税的税基最小，收入型增值税的税基次之，而生产型增值税的税基最大。

　　第二，对税负结构的重新分配以及经济结构的影响不同。收入型增值税和生产型增值税，在计算增值额时，部分允许或不允许扣除当期购入固定资产，从而产生重复征税。重复征税不仅在一定程度上诱导加工行业的大力发展，抑制基础产业的发展。而且导致资金密集型的行业税负明显重于劳动密集型的行业，这也体现出对产业结构的逆向调节。

　　第三，对投资规模的影响不同。由于增值税计算上的不同，消费型增值税，使投资主体享受了提前抵扣税款的权利，客观上会刺激投资（包括扩大再生产的追加投资）的扩张；收入型增值税一般不改变人们投资取向，对经济增长的影响是呈中性的；生产型增值税对所有的消费资料和所有投资（扩大再生产投资和简单再生产固定资产）都课税，并且重复课税，从而抑制投资，特别是资本有机构成高的投资。

　　2.3　建议进行消费型增值税试点

　　目前，世界上已有110多个国家选择实行了增值税，其中只有包括中国在内的7个国家仍在实行生产型增值税。

　　考虑到目前中国中央政府财政仍相当吃紧，短期内不能在全国范围内实现由生产型增值税向消费型增值税的转变，文章建议首先在典型的资源型城市实行消费型增值税试点，这样做具有如下优点：

　　纠正生产型增值税对基础产业发展、基础性产业集中区域发展的抑制效应。资源型城市中，原有支柱产业为基础产业且多属资金密集型，中国目前实行的生产型增值税政策使基础产业的税负重于加工业，对这些产业不利，进而对资源型城市不利。

　　促进国内投资流向资源型城市，促进资源型城市中企业的流入与发展。在资源型城市实行消费型增值税试点，相当于资源型城市的投资比其他地区的投资额外享受了国家提供的无息贷款。会刺激该类地区投资的扩张。

　　由于增值税在中国中央财政收入中占重要地位。增值税改革最好采取逐步过渡的实施方案，在小范围内试点就是一种可选择的过渡方案。

　　3　结論

　　从上面的分析可以看出：税收返还不仅较好地兼顾效率与公平，有效地调整了原料产区与加工工业区利益分配关系，而且使原料产区受益，相对于资源型企业税率降低政策更加有效；中国的增值税制度亟需改革，在资源型城市进行消费型增值税试点，不仅对资源型城市现有产业发展有利，而且还促进国内投资流向资源型城市，促进资源型城市中企业的流入与发展。对资源型城市给予税收返还，可为资源型城市的产业转型筹措资金；在资源型城市进行增值税改革，可激励各类企业主动参与资源型城市的产业转型。这两项政策，属于促进资源型城市产业转型的税收政策。