5治理假发票地下经济的对策探讨

　　供需关系是市场的主导因素。了解市场供求关系及其变化趋势，深入研究经济趋势的变化是极具意义的。市场研究的意义在于揭示市场真实表现，分析市场发展的变化原因。本文通过假发票经济现象及假发票经济行为的分析研究，提出根据其销售环境，针对销售方案组合来解决假发票问题主要应该从抑制需求、打击生产及渠道供应三个方面入手，特别是对假发票销售制造者的产品策略、价格策略、渠道策略、推销策略来采取具体对策。

　　5.1抑制消费对象对假发票的需求

　　需求的概念是建立在消费者选择理论之上的。这个理论假定消费者是理性的，作为理性的个人，力求其消费或支出决策中得到最大的满足。市场根据需求水平、时间和性质的不同，可归纳为八种需求状况，而有害需求是指市场对某些有害物品或服务的需求，假发票的需求就属于有害需求。

　　5.1.1消除假发票需求的外部诱因，抑制现有的消费对象

　　实施“釜底抽薪”办法，消除假发票需求的外部诱因，解决需求者“想要”的问题，假发票最大的消费群是一些手中有特权的人或小团体，如何降低此类消费需求首当其冲。目前要进一步深化改革，对公共产品进行监督，特别是加强对财政支出的监督，全面推行“公示”、“公开”制。在我国经济发展的过程中，职务消费、公务用车、公务接待、出差、会务、办公等费用支出一直由财政包揽，使用过程不透明、不公开、缺乏监督，不仅造成资金的大量浪费，而且滋生出许多腐败现象。一些有特权的领导个人消费不管是合法的、还是不合法的都可以由公家“埋单”，公款旅游、公款读书、公车私用、公款送礼等现象层出不穷，吃的开成办公用品，用的可以开成资料费，礼品、旅游费可以开成会务费「13」。为了报销费用，假发票成为了财务支出的重要凭证。因此要实现政府消费行为的全面市场化，促进政府职能转换（将职能转向公共、非盈利性领域）和机构精简。对传统理论中认为属于政府职能的公共领域逐步进行市场化，从而进一步分割政府职能，进一步弱化政府对社会经济的干预。除了政府的核心公共领域外，其他的公共领域应允许公私合作、民营化、公共部门市场检测与竞争，从而打破政府部门对公共领域的垄断，实现公共职能的社会化和市场化，重建公共事务管理体制与公共产品供给体制。在现阶段，着力于实行部门预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等制度的改革，使政府的预算内、外两大收支体系逐步统一起来，并使一切公共支出都得到严格有效的监督。其次，国有大中型企业必须加快改革步伐，借鉴国际上通用的现代企业制度的成熟经验，建立有中国特色的社会主义现代企业制度，做到国家作为出资者的所有权与企业法人财产权相分离，同时进一步规范国有企业改制的运作，防止利用假发票流失国有资产。

　　5.1.2降低对假发票需求的内在动因，抑制潜在的消费对象

　　降低对假发票需求的内在动力，实际上是为了达到需求者“不敢要”、“不愿要”的目的，即需求者“自动放弃”。

　　首先制定相关法规，明确法律责任。按照不同主体进行对号入座，按假发票的使用目的的不同分别确定追究相关责任人的行政或法律责任。对已取得假发票偷逃国家税款的，主要由税务机关按有关偷税法律法规进行处罚，构成偷税罪的要移送司法机关追究刑事责任；对利用假发票挪用公款、侵占公款的一些公职人员，由于性质是采用权力之便进行侵吞或占用国家财产的，应当由国家审计部门进行审计查处，按相关规定进行处理，涉及到犯罪的，要移送到检察机关追究刑事责任，或者直接由检察机关对当事人按职务犯罪有关条款追究相关的经济责任和刑事责任。

　　其次加强宣传。根据“有害需求”理论，专门设计和特色构画，将假发票与假钞、毒品等有害的物品联系起来，制造人们厌恶假票的心理氛围，采用更有效的沟通方法来引导或改变消费观念，从而改变人们的需求现状，以扭转假票畅销的势头。针对可能使用假发票的人群，主要通过对使用假票而受到处罚制裁的案例来宣传，让其认识使用假票的严重性，从而主动放弃此项有害需求；让其认识到只有走“正道”，才能真正走上致富之路，做和谐社会的一员。

　　5.2淡化发票控税功能，丧失假票“效用”

　　针对假票经济的产品方案，要淡化发票控税功能，使假票丧失“效用”，从而消除假发票的需求源，从根本上解决假发票的需求问题。

　　在市场销售方案组合中，产品整体概念中核心内容是消费者有追求的效用和利益，即产品有用。而发票由于国家的税收管理而对纳税人显得非常重要，它能够作为一种完税凭证，表示纳税人已经履行了自己应尽的义务。税收因为现行发票所记载的交易往来总是和国家税收利益发生直接的关联，一些国家将商家自主设计、印制、开具、使用发票的“天然权利”进行了限制，统一由税务机关“管制”。使用发票的权利因此被列入到一个“限制级”，不经批准则列入无效的目录中。发票管理也由此成为行政许可法可以关注或规范的范畴。这样做的初衷，是不希望发票使用上的无序化，使国家的税收利益受到侵害。然而“以票控税”存在若干弊端。发票是“以票控税”的依据，而发票只是记账的一种凭据，以票控税只能管住一部分应税收入，许多应税收入和支出都用不着发票。人们离开发票，购销行为照样能够实现。纳税人少交税，可采取不开发票、真票假开、开具假发票等一些方法来达到目的。现在许多发达国家的发票管理是开放式的，发票由企业自行印制、自行保管，只是报税务部门备案。我国目前迫切需要从实际出发，寻求新思路，采取新措施，切实解决发票管理中存在的诸多问题，力求从源头上堵住税源流失的漏洞。

　　从税收改革方向看，长久之计是取消发票，即取消发票的控税功能。从根本上解决发票造假问题，就必须从源头上进行着手改革发票，重新定位发票的用途。在日本，几乎所有商店和超市都使用电脑收款结账，而税务机关查税也是对电脑的流水记录进行稽查；而美国在各种经济交易中没有发票，但是销售活动都有收据开给付款方。在全美大大小小的店铺、交易场所几乎都用收据。收据上所购物品的单价、总额、交易单位和税收等都一目了然。这些收据都是由电脑开出，税务机关将这些电脑的数据通过联网传入税务机关进行监控，消费者拿着收据就可以作为报销凭证。

　　在我国，上海的同业公会在20世纪50年代初引领了发票管理的一个新潮流，由其负责的发票设计、印制、发放、监制、防伪、统计，大大地配合和推动了当时上海地区在全国超前的税收管理，并在很大程度上提高了当时纳税人的地位和声誉。各同业公会所印制的发票，也以其各种涉商信息和相关税收信息的丰富和健全，而成为现代发票管理史上的一道别样的风景。

　　发票管理史上的这段经历，对于我们综合考虑发票归属管理的合理性大有启发意义。相对于纳税人自行管理发票可能造成的大量税收流失以及税务机关管理发票投入的太多精力和代价，由位于税务机关和纳税人之间而又在利益上较多偏向于企业的某种中介组织参与管理，可能会产生更好的综合效果。因为能够积极地调动了企业（尤其是经营与纳税声誉较好的企业）自身依法守信、防伪打假的积极性，从而使税务机关打击各类发票违法的职务活动获得了足够雄厚的社会基础。结合同业公会对于发票设计、印制、领发、使用、保管、缴销的职能管理，税务当局发票控税管理得以与企业涉及发票的核算管理融为一体，并寻求到了一个社会成本低、负面效果少、征纳双方互动的优化机制。

　　从另一方面来看，在某种程度上管住了货币也就管住了税源，因为各项应税收入都离不开货币，因此说取消发票首先要普及电子货币。但由于我国现代化进程还不够，有些地方比如贫穷偏僻的山村，以及有些经济活动比如农副产品收购、废旧物品收购以及零星的购买，其现金结算方式、结算金额还相当大，信用体系的全面建立还存在许多困难。如何减少现金交易，增加信用消费是一个最重要的议题。国家应给予政策扶持，增加信用卡等基础设施的建设，对现金交易增设某种税金以提高购物成本，降低电子结算的收费标准，增进各银行间信用结算的速度与互通。只有早日实现支付和结算的电子化，减少现金流量才是消除假发票市场需求的治本之道。虽然从目前情况看，一下子取消发票的确有困难，但应该朝这个方向不断努力，目前抓紧普及控税装置设备来规范税收征收管理、促进依法治税。

　　5.3强化管理、从严处罚，提高假票成本

　　针对假票经济的价格方案，要采取两方面的措施。一是提高真发票的技术含量，建立发票查询识别系统，来增加假票制作成本，使假发票经营者不能轻易生产销售以假乱真的假发票。二是提高假票违法成本，通过加快完善有关发票的法律法规，使制造、贩卖假发票的法定惩罚成本最大。

　　5.3.1提高真票技术含量，增加假票制作成本

　　提高真票的技术壁垒，增大发票印制行业的准入程度，增加发票的数字防伪手段，提高发票印制的设备技术水平，建立识别真、假发票的电话查询和网上查询系统，为消费者识假、举报提供条件，从而大大了增加假发票的制作成本。

　　加强发票的数字防伪手段，在发票印制的计划管理环节，印刷的每一张发票的号码，由税务机关利用发票防伪计划管理软件随机产生一组与之唯一对应的数字（一般为8位）作为防伪号码，经加密后提供给印刷厂印制。印刷厂通过专门的设备和技术完成印制任务后，税务机关除计划管理部门外的其他人员，以及印刷厂和购买发票的纳税人都只能看到每份发票号码，而不能看到其防伪号码。提供给消费者的发票只能在刮开封面的密码区域才知道防伪号码。制假者由于不掌握防伪号码，也将无法制假。

　　提高发票印制的设备技术水平，尽可能从源头上扼杀假发票发生的空间。印刷厂在印制发票过程中，采用五色以上的高速连续印刷设备和数字印刷技术以及彩票覆盖膜技术，达到税务机关对发票印制的质量要求和实现发票的防伪措施。其核心是发票格式的印制、发票号码的印制和防伪号码的印制及覆盖必须一次完成且印刷速度在每分钟70米以上，经覆盖的防伪号码必须在刮开前使用任何非法手段都不能被识别出来。由于生产设备和利用的印刷技术先进且投资较大，制假者即使掌握了防伪号码如若仿制，由于印制成本过高，也将无利可图。

　　“金税工程”实施后，增值税假票数量迅速降到了十万分之几，国税总局督办增值税发票犯罪的案件，从2000年的68件减少到2002年的8件。这主要是采用高速数码印刷技术设备，印出的每张发票都有惟一性的结果。由于设备高投入，造假者无法承受，而使前几年虚开增值税发票一度猖獗的现象得到了有效扼制。

　　建立发票管理的信息化系统，提高发票管理的科学化水平。当前，要借鉴10多年来对增值税专用发票管理积累起来的成功经验，尽快构建起覆盖全国、信息资源共享、国地税统一、功能完备、安全规范的全国综合发票管理信息化系统。在条件成熟时，向社会开放系统的查询核对功能。一方面，通过信息化管理，构建起发票监督管理制约机制，提高发票管理的质量，提高发票管理工作效率。另一方面，为相关单位和个人辨别发票真伪，比对发票金额提供方便、迅捷、高效的服务，有利于及时发现假票犯罪线索。

　　5.3.2完善法律法规，提高违法违规成本

　　在未能从根本上改变目前发票功能的情况下，维护现行发票的正常功能，就需严厉打击、加重处罚假票行为。降低假票对供求双方的诱惑力，提高假票违法成本。完善法律法规，使制造、贩卖假发票的法定惩罚成本力度最大化，从而增加假票供给方的预期成本。形成税务机关检查、控税工具辅助、消费者配合的新局面，使假发票无存身之地。

　　首先，抓紧发票管理办法的修订、出台。从国家税务总局的统计数字来看，全国的普遍发票使用量每年在150亿——200亿份之间，粗略计算一下，按13亿人口计算，人均年使用发票量不足15份，换句话说每人每月只有约1次购买商品是开具发票的，显然，距离逐笔开具发票还有很长的路要走。当务之急，应当及时修订《发票管理办法》，把近几年来税务机关探索形成的行之有效的成功经验，以法规的形式确立下来，使得管理行为有法可依，有章可循。据透露，在上报国务院的《发票管理办法》（修订送审稿）中拟规定：付款方（消费者）不索要发票的，收款人（商家）也应当逐笔开具发票。换句话说，不管消费者要不要，商家都要开具发票。当然，要出台相应实施细则，以保证操作的可行性。

　　其次，完善法规，加大对发票犯罪的刑罚力度。对发票犯罪的处罚力度应与对假人民币条款的处罚程度对等起来；新刑法203、205、206、208、210条对利用增值税专用发票偷税、逃税、骗税等违法行为制定了明确的规定，但对普通发票基本上没有什么具体规定。只是新刑法出台前全国人大常委会做出了补充规定。但新刑法出台后这个补充规定应服从于新刑法，因为当时旧刑法没有规定利用发票偷、逃、骗税的司法处理，全国人大常务委员会做出的补充规定在前，新刑法在后，并且对利用发票偷、逃、骗税的司法处理作了规定，所以致使基层税务机关和司法机关对利用普通发票偷、逃、骗税行为无法律处理依据。建议修改新刑法，增设对普通发票违法处理的具体规定。

　　再次，对《税收征管法》进行完善，适当赋予税收机关一定的搜查权限，以便税务机关有一定的强制手段及时有力地打击生产、供应行为。在过渡期间可加强与公安机关的协作。如提请公安机关提前介入等。

　　5.4设置渠道障碍，扼制假票流通

　　针对假发票经营者的渠道策略，确定“打击制造、批发、零售”并举的方针。首先，对假票代销点进行坚决取缔；其次，对公开流动兜售假发票的行为坚决打击；再次，对假发票生产者给予严惩。总之，有关部门应通力协作，对假发票经营始终保持严打高压态势，让假发票销售者无法判断市场的需求，用假者不能顺利地得到假发票的供给。

　　5.4.1加强正规发票使用诸环节管理，严防假票介入

　　发票的主管机关是税务部门。加强发票管理，是税务机关的重要职责。因此税务机关内部必须规范操作程序，搞好税务部门岗位责职体系建设；外部则要完善监督机制，加大管理力度、提高假票经营查处率。

　　税务征收和稽查部门要严格把好现行发票管理各环节关口，严防假票介入。（1）印制环节：要提高发票防伪的质量，不让不法分子轻易仿照；同时要严格执行有关的保密制度，不给不法分子提供可乘之机。（2）领用环节：分类管理，建立相应的资格审查制度。根据纳税人纳税信用等级确定纳税人到税务机关开具发票（代开）、自行用手工开具定额发票和自行用微机打印发票三种发票填开方式，认真登记发票购领证和发票出纳账。（3）使用环节：开票人必须按发票印制的栏目内容认真、工整、逐项一次性地复写或电脑打印，客户名称必须详细写明客户的全称和客户的国家统一标准代码或税务登记证号。使用开具发票必须按发票顺序连号使用，开具发票的单位和个人必须加盖税务机关统一的发票专用章和开票人、收款人的私章，发票不准借给他人使用和携带邮寄到外地使用。（4）核销环节：核销发票必须经主管税务机关认真查核、查验，并签署查验意见。通过查验对不按规定开具发票和其他有疑点的发票，要及时根据票面已开具的客户全称及去向，请求对方税务机关予以协助查对。

　　稽查部门要对假发票经营的营销网络给予重拳出击，建立假票生产、销售“骨干分子”档案，做好监控防范工作。经常开展发票专项检查，打击和惩罚发票制假贩假行为，加大发票稽查的处罚力度，同时把发票的日常检查列入重要工作日程，强化发票的日常检查，做到经常化、多样化，将日常检查和专项稽查结合起来。对查实的发票违法违规行为，该补税的补税，该罚款的罚款，触犯法律的要追究刑事责任。

　　5.4.2综合治理，堵塞假票流通渠道

　　随着市场经济的不断发展，生产者与消费者在空间上、时间上的分离加剧，市场信息的不对称性随之扩大。而造假行为需要需求和供给双方的互动，所以渠道的畅通是其生存发展的必要条件。职能部门可在其信息渠道、实物转移渠道上设置障碍，扼制假票流通。税务部门实施专门管理、各部门协同配合，形成以票控税的共识，实行综合治理，加大对发票违法的“围、堵、追、打”，以达到堵塞假票流通渠道，规范税收秩序的目的。

　　首先，财政、审计等其他经济监督部门加大执法力度，把好终端用户关。代表国家利益的财政、审计监督以提高会计信息质量为目标，对财务会计资料真实性、合法性实行检查监督，对假发票给国家利益造成的有关项目进行专项监督，加强对接收发票单位（特别是行政事业单位）所取得发票的审查、核对，及时发现利用发票偷逃税款、侵占国家资金财产行为，以维护正常的社会经济秩序。财政部门作为管理会计工作的职能部门，应当承担起管理和监督的职责，主要加强对资金、票据及财务制度执行等情况的监督检查，严格报批制度、堵住财务管理上的漏洞；审计部门主要承担国家投资项目的监督，在审计检查中，要注意甄别真假发票，制止白条假票入账，及时纠正各种不规范行为。

　　其次，司法部门要及时介入，保持对制造、贩卖假发票违法犯罪活动打击的高压态；公安部门要与税务部门通力协作，坚决取缔公开交易行为，积极打击地下交易活动。对在车站、码头等人员密集的公共场所出现的流动票贩子，以及贩卖假票的固定摊点实施重点打击；对那些假票制造、批发窝点采取蹲点、跟踪伏击等措施打击。

　　再次，其他部门各施其职，联手协作，综合打击。对在城市里张贴的假票信息“牛皮癣”，城建部门、工商部门要及时清理、有效布控；对假票的运输环节，道路管理等部门应采取必要措施有效阻击。

　　5.5加强税法宣传，提高群众认识和会计素质

　　针对假发票经营者的推销策略，关键是大力开展税收宣传，提高广大人民群众的认识能力和鉴别发票真假的能力，主动索要真发票，来维护国家权益和自身利益；同时加强会计人员的教育和培训工作，从终端杜绝假发票的入账，使假票经营者逐渐丧失推销假发票的动力，自觉放弃对假发票的生产销售。

　　5.5.1提高群众法制认识，拒绝假票诱惑

　　由于多种原因，广大群众对发票知识知之甚少，特别是取得发票的单位和个人鉴别真假发票能力较差。调查发现有些单位和个人取得的发票，除增值税专用发票取得的假发票较少外，其他发票有30%至50%属假发票、涂改发票和未按规范填开的发票，甚至出现1997年1月1日前作废的旧版普遍发票和工商业统一发票。另外一些法制意识较强的消费者要想识别发票，一般要持票到税务机关，由税务机关的专门人员进行辨别。由于受地域限制，外埠的消费者一般很难做到。缺乏便捷的发票真假识别系统，是假票泛滥的一个重要原因。

　　因此，有关职能部门开办发票知识宣传讲座，组织发票知识培训班，制作生动活泼的公益性广告，普及发票基本知识非常必要。从而使广大用票单位和个人增加对发票基本知识的了解，提高发票管理和使用人员的素质；通过各种宣传措施，使整个社会都来关注发票管理、自觉抵制假发票违法行为，充分调动广大人民群众进行社会监督的积极性；发挥新闻媒体的舆论监督作用，从源头上控制发票违法违规行为。

　　首先要让消费者认识到索要发票对于保护自身权益，维护国家税收，建立诚信社会的重要意义；其次，普及和推广识别真假发票的便捷知识，在全国范围内建立起一个畅通无阻的发票信息快速对比系统，实现全部种类的发票上下联通、跨区联网。再次，要采取一些方便举报人的有效措施，对举报实行奖金保底制度，推广一些地区已采取的“密码举报”法，让举报人自编密码就可以从银行提取奖金，解决举报人身份泄密，遭打击报复的问题。

　　5.5.2增强会计监督责任，杜绝假票终端入账

　　假票的消费终端是会计人员将假发票记入账簿，因此会计人员把关是尤为关键的一环。会计监督是会计的基本职能之一，是我国经济监督体系的重要组成部分，是非常重要的经济监督形式。而假发票要成为报销凭据，必须经过会计人员的审核和监督，可以说会计监督是杜绝和减少假发票需求的关口。因此，规范会计行为，加强会计监督，可以有效减少乃至杜绝假票入账行为的发生。

　　目前要从法制建设、内部监督和道德教育三个方面加强会计人员工作。首先，认真贯彻学习会计法和相关的法律法规，加强会计人员的法制认识；其次，明确会计责任主体，加强内部监督机制。完善财务管理制度，建立保障财务人员独立履行监督职能的机制。确定企业负责人是会计工作的第一责任人，对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，确能保证会计机构、会计人员依法履行职责，保障实施会计监督。对于机关、事业单位，企业财务负责人应当由上级财政部门聘任或派遣，一般财务人员采用聘任程序；对于国有独资企业的财务负责人可以由国有资产管理局实行委派制。从而加强财务人员独立履行监督职能，形成更加有效的监督机制。严格财务报销制度，查处财务人员不法行为。财务人员要切实履行职责，对取得的发票要认真鉴别真伪，严格把关，不符合规定的发票不得入账。如在工作中出现徇私舞弊、违法违纪行为，特别是因使用假发票严重损害国家和社会公众利益的行为，要追究有关责任人员的相关行政责任、经济责任，构成犯罪的，要追究刑事责任。再次，加强职业道德培训、塑造财务诚信形象。通过会计职业道德教育，提高会计人员的道德素质，使他们树立正确的人生观，增强对工作的责任感。会计道德是根据会计工作的特点提出来的，具有内在控制力，可以约束会计人员的内在心理，要求会计人员遵守职业道德标准。因此，进一步加强职业道德培训，以规范会计职业道德，实现会计人员“自律”。